El pasado 2 de octubre, 144 Estados/parte habían acabado de presentar los necesarios —en número— instrumentos de aceptación para la entrada en vigor, como nuevo tratado multilateral, de la denominada Enmienda de Doha para un segundo período de cumplimiento de compromisos (2013-2020) del Protocolo de Kioto (PK). Esta enmienda se había elaborado y aprobado en la COP de Doha, Qatar, en diciembre de 2012, ¡y ha tardado ocho años en ser ratificada!

La última aceptación fue la entregada por Nigeria el último día que podía ser recibida por el Depositario (el Secretario General de las Naciones Unidas) para que la enmienda entrase legalmente en vigor el 31 de diciembre, que a su vez es el día en que terminaba y terminó este segundo período de cumplimiento del PK.

Un tuit de Patricia Espinosa, felicitando a Nigeria por haberlo hecho posible es uno de los pocos elementos comunicativos que se produjeron. Y parecería como si nadie hubiese dicho o valorado nada al respecto. En nuestra humilde opinión, es preciso hacer las valoraciones pertinentes, que van desde el hecho de que la noticia se haya acabado produciendo hasta, sobre todo, a posibles repercusiones futuras en toda la problemática de la lucha multilateral contra el cambio climático.

Contexto histórico-político (1990-2020)

Sobre la Convención Climática (UNFCCC) de 1992

El aparato prospectivo y normativo de la lucha multilateral contra el cambio climático fue uno de los grandes resultados de la Cumbre de la Tierra de Río 92. La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC) se aprobó allí, y entro en vigor —como tratado internacional— muy rápida y casi unánimemente en 1994.

En su artículo 2 se recoge su objetivo:

El objetivo último de la presente Convención y de todo instrumento jurídico conexo que adopte la Conferencia de las Partes, es lograr, de conformidad con las disposiciones pertinentes de la Convención, la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático […]

En su artículo 4 se recogen sus compromisos y, en concreto, el siguiente:

4.2. Las Partes que son países desarrollados y las demás Partes incluidas en el Anexo I se comprometen específicamente a lo que se estipula a continuación: a) Cada una de esas Partes adoptará políticas nacionales y tomará las medidas correspondientes de mitigación del cambio climático, limitando sus emisiones […]. Esas políticas y medidas demostrarán que los países desarrollados están tomando la iniciativa en lo que respecta a modificar las tendencias a más largo plazo de las emisiones antropógenas de manera acorde con el objetivo de la presente Convención […]

La lista de 43 Estados/parte que están en este «Anexo I» contiene aquellos que a principios de los años 90 eran los países con una muy importante industrialización basada en el uso masivo de los combustibles fósiles. Entre los países «Anexo I» se encuentran los de la UE, EE. UU., Canadá, Japón, Australia, Nueva Zelanda, Turquía y, junto con Rusia, los países de la antigua URSS que entraron en el «Anexo I» como países que estaban en proceso de transición a una economía de mercado.

A partir de aquel momento, el resto de los países del mundo que no estaban en aquella lista pasó a formar parte, complementariamente, de lo que se denominó y denomina aún «No-Anexo I». La división entre el «Anexo I» y el «No-Anexo I» ha marcado rotundamente la evolución de los siguientes 30 años de negociaciones políticas climáticas.

Sobre el Protocolo de Kioto de 1997

La Convención Climática podía haberse desarrollado de diversas maneras. Sin embargo, eran años de optimismo —había terminado la guerra fría y Naciones Unidas vivía la que se denominó después su «edad de oro de los 90». Y es en este contexto que nace el Protocolo de Kioto con su primer período de cumplimiento de compromisos. Este, el primero de los nuevos tratados conexos a la Convención Marco, es una rara avis del mundo de los tratados, mediante el cual se establecen y acuerdan las metas cuantitativas concretas de reducción de emisiones de aquellos países que la Convención Climática había significado dentro del «Anexo I». Este hecho, con características contradictorias con el principio de soberanía de los Estados consagrado por la Carta de las Naciones Unidas, ha sido el gran impedimento para que los EE. UU. nunca ratificaran el PK (no pueden, afirman, aceptar una «imposición externa» de una meta interna de estas características). En el «Anexo B» del PK aparece el listado de países del «Anexo I» de la Convención, incluyendo la meta de reducción de emisiones, respecto a las de 1990, que debía alcanzar cada uno de ellos en el primer período de cumplimiento de compromisos, del 2008 al 2012.

Desgraciadamente, el redactado del PK de 1997, que definía el primer período de cumplimiento de compromisos a más de diez años vista (2008-2012), tuvo una capacidad prospectiva nula, y no proveía ningún mecanismo de revisión unos años antes de llegar al período en cuestión. Y es que, en 1997, se fue incapaz de prever el nacimiento, y rápida explosión en la primera década del siglo XXI, de las que se denominaron economías emergentes. En la década del 2000, China, India, Brasil, etc. entran, por así decirlo, en el mapa económico del mundo, pero no estaban y aún no están en los anexos I y B de los tratados climáticos.

Sobre Copenhague, 2009

La conferencia de Copenhague 2009 se preveía crucial para abordar el futuro de la lucha multilateral contra el cambio climático. En 2009, ya se había entrado en el primer período de cumplimiento del PK y, por lo tanto, debía preparase ya un segundo período para que empezase a cumplirse en 2013, una vez finalizado el primero.

Sin embargo, estaba claro desde un principio, por los motivos ya comentados, que EE. UU. no entraría en el marco del PK. Por otro lado, también se veía que muy pronto China pasaría a encabezar el liderazgo de las emisiones mundiales. Pero China no estaba ni en el «Anexo I» de la Convención ni, por lo tanto, en el «Anexo B» del PK. Dado que China no era la responsable histórica de la problemática climática, su posición era la de no entrar tampoco en el marco de un segundo período del PK.

En consecuencia, Copenhague también debía servir para, con la máxima capacidad y voluntad política, poner encima de la mesa algo tan o más importante que el segundo período del PK. Se trataba de encontrar la manera de conseguir sumar, entre otros, a los EE. UU. y a China en el liderazgo de la lucha multilateral contra el cambio climático. El fracaso final de Copenhague debe atribuirse a la incapacidad de resolver este reto y esto implicó el fracaso de aquella cumbre en su totalidad. Por lo tanto, en aquel momento también nos quedamos sin un acuerdo para un segundo período de cumplimiento de compromisos del PK.

En 2009, los instrumentos para la lucha política contra el cambio climático entraban en crisis. En cambio, el último informe del IPCC por aquel entonces, el AR4, comunicaba la evidencia científica del avance inexorable del calentamiento global y del cambio climático. Evidencias que, al considerar su impacto a nivel mundial, convertían las metas del primer período del PK en prácticamente irrelevantes. Aquí tenemos otro fracaso atribuible a la falta de prospectiva anteriormente mencionada.

Las COP de Durban, 2011 (hacia el Acuerdo de París), y de Doha, 2012 (hacia la Enmienda de Doha del PK)

No fue nada fácil recomponer la confianza y la fluencia de las negociaciones después de Copenhague. Con un Cancún 2010, teóricamente reparador, en Durban 2011 se consiguió aprobar, in extremis, la creación de la Plataforma de Durban que se encargaría de elaborar un «no se sabía qué», que debía aprobarse en París 2015, para implementarse a partir de 2020. De hecho, no fue hasta principios de 2015 en que se empezó a ver que podía haber luz en el final del túnel: en París.

La debilidad e incertidumbre que en 2011 planeaba sobre el proceso encargado a la Plataforma de Durban, permitió a los partidarios del PK volver a ponerlo encima de la mesa. En Doha 2012, se aprobó la Enmienda de Doha para un segundo período de cumplimiento de compromisos, 2013-2020, que aseguraba mantener abierta la vía del PK. La Enmienda de Doha, entre otras cosas, se concibió como la manera de conseguir, antes del 2020, una reducción de emisiones más ambiciosa por parte de los países desarrollados del «Anexo B» del PK.

Los enfoques top-down y bottom-up: el Protocolo de Kioto versus el Acuerdo de París

La dialéctica no resuelta en Copenhague seguía planteando, y puede continuar haciéndolo, dos grandes tipos de vías de acción: una de características bottom-up, como se supone que es el Acuerdo de París (AP), y otra de características top-down, como el PK.

La naturaleza top-down del PK, frente a la naturaleza bottom-up del AP, explica muchas de las dificultades en la ratificación del primero y, en consecuencia, algunas paradojas temporales entre ellos. Así, en diciembre de 2016 entró en vigor el AP —quedó ratificado como nuevo tratado conexo a la Convención Marco— que empezaría a funcionar en 2020, pero no estaba en vigor aún la Enmienda de Doha del PK, que debería haber estado funcionando ya en aquellos días, desde 2013 y hasta 2020.

El enfoque top-down del PK, que podría ser extremadamente útil para encauzar la acción climática de los Estados a nivel global, ha sido abandonado por muchos países desarrollados que deberían haber liderado las reducciones de emisiones y que se descolgaron —legalmente— de la enmienda de Doha del PK. En este segundo periodo de compromisos han quedado los países que sí que lo iban a cumplir: la Unión Europea (sus países y en su conjunto), Australia, Islandia, Liechtenstein, Mónaco, Noruega y Suiza. Básicamente, porque la enmienda se acabó adaptando a sus propias propuestas de metas.

El panorama es triste y las cifras no hacen sino corroborarlo. El conjunto de los países del «Anexo I» de la Convención, en 2018, solo había reducido en un 17% sus emisiones, respecto al 1990; y si excluimos de este grupo a los países de la antigua URSS y nos quedamos con el agregado clave de Estados desarrollados formado por los países de la Unión Europea, Australia, Estados Unidos, Canadá, Islandia, Noruega, Liechtenstein, Mónaco, Noruega, Reino Unido y Suiza, entonces la situación es mucho más dramática ya que, respecto al 1990, en 2018 solo habían reducido sus emisiones en un ínfimo 3%.

Y ante esta situación, la pregunta es lógica: ¿Qué fuerza moral y política tienen estos países para pedir que los países del «No-Anexo I» reduzcan sus emisiones si ellos llevan varias décadas sin hacerlo?

El hecho que en su conjunto los países del «Anexo I» de la Convención no hayan hecho un esfuerzo para cumplir con compromisos pre-2020 ha erosionado mucho la credibilidad de sus posiciones y, también, la credibilidad del propio proceso multilateral en la lucha contra el cambio climático. En consecuencia, algunos países del «No-Anexo I» (entre los que se encuentran China e India), viendo como los países del «Anexo I» se desdecían de compromisos pre-2020, se han instalado en una postura «lógica» de: si los que deberían liderar la lucha climática no lo hacen, nosotros nos iremos incorporando a ella según nuestro interés particular.

Ahora estamos entrando en el 2021, y en el régimen climático del AP. El AP deja en manos de los Estados la responsabilidad de elaborar sus compromisos de reducción de emisiones con base en sus circunstancias nacionales, a través de sus NDC. Es decir, el AP tiene un enfoque bottom-up porque no impone metas de reducción, sino que son los propios Estados quienes se las autoestablecen. Este enfoque ha facilitado subir a un mismo carro de acción climática tanto a países desarrollados como en desarrollo. Grandes emisores como China e India, que en el marco del PK no tenían ninguna meta de reducción cuantificada de emisiones —ni debían tenerla por responsabilidad histórica—, están poniendo sobre la mesa sus estrategias de mitigación en el horizonte 2030 en el marco del AP. Pero también es preciso subrayar que, con este enfoque, no se está consiguiendo en su conjunto, ni de lejos, la ambición necesaria. Cuando se analiza el efecto agregado de las contribuciones de todos los países, se constata que estamos muy lejos de las reducciones de emisiones que, según el IPCC, deberían implementarse para conseguir estabilizar el incremento de la temperatura media mundial muy por debajo de los 2o C. Con base en estos compromisos, nos vamos a aumentos de la temperatura bastante por encima de los 3o C, lo que constituye una seria amenaza para el funcionamiento, tal como lo conocemos, de los ecosistemas terrestres y, en consecuencia, una seria amenaza para las condiciones de vida de la especie humana en el planeta.

Con relación al Acuerdo de París, se da otra problemática que aún complica más las cosas: su implementación y puesta en marcha no es en nada sencilla ni está siendo rápida. Algunos redactados endiablados y contradictorios; una gran cantidad de nuevos mecanismos a desarrollar, muchas veces enunciados de formas demasiado genéricas… todo ello implicará que el AP no esté funcionando plenamente en régimen estacionario hasta transcurrido, probablemente, un tiempo nada corto. Por ejemplo, en las negociaciones de Katowice del 2018 sobre los denominados «Marcos temporales comunes para las NDC», lo que se acabó aprobando es que, de momento, estos plazos no tienen por qué ser comunes antes del 2031; y la discusión sobre cuáles vayan a ser, finalmente, los plazos comunes entre las NDC sucesivas de los Estados sigue muy abierta, polémica e incierta. Esto conllevará unos años en que tendremos una amalgama de NDC difícilmente comparables o agregables.

La preocupación debe ser, pues, extrema. La emergencia climática es gravísima, y el tiempo para abordarla muy escaso. A nuestro modo de ver, no se trata de hacer «lo que se pueda» sino que toca hacer «lo que se debe». Los gobiernos tendrían que elevar la mirada por encima de los espurios intereses de sus Estados y velar por el interés global, implementando las reducciones de emisiones necesarias para estabilizar, cuanto antes mejor, el aumento de la temperatura. Y aquí no vale pretender que todos los países deban reducir sus emisiones al mismo ritmo, y que todos tengan que llegar a la neutralidad de emisiones en 2050. No se trata de un igual para todos. Son los países desarrollados («Anexo I» de la UNFCCC y/o «Anexo B» del PK) los máximos responsables de la actual crisis climática, y son ellos los que ya deberían estar liderando clara, radical y explícitamente la reducción de emisiones a escala global desde hace varias décadas, ¡y continúan sin estar haciéndolo!

El Acuerdo de París y el Protocolo de Kioto en el período 2021-2031 ¿Y por qué no, un tercer período de cumplimiento de compromisos del PK?

Encauzar la crisis climática implica ir más allá de lo que ahora mismo, en el marco del AP, han manifestado que están dispuestos a realizar los Estados, según sus NDC. Para revertir la crisis climática, en los próximos años las emisiones globales deberían reducirse en un 7.6% anual, hasta alcanzar la neutralidad de emisiones en 2050. Hay que apuntar que, en 2019, las emisiones aún aumentaron un 1.1%. Es de esperar que, en 2020, como consecuencia de la crisis del COVID-19, desciendan alrededor del 7%, pero esta reducción será, a todas luces, circunstancial y habrá estado ligada a los periodos de confinamiento e inactividades económicas sectoriales. Sin cambios estructurales radicales en los sistemas energéticos y en los patrones de producción, consumo y transporte, el tan esperado y deseado relanzamiento económico post pandemia, durante el 2021, puede conllevar un nuevo e importante repunte de las emisiones mundiales que nos aleje, aún más, de la posibilidad de llegar a estabilizar el aumento de temperatura muy por debajo de los 2o C.

En el contexto de emergencia en el que nos encontramos, deberían utilizarse todos los instrumentos legales de los que la política multilateral nos dota. Por un lado, el AP que actualmente debería implementarse ya con más celeridad y con la máxima ambición. Por el otro, ¿por qué no, un tercer periodo de cumplimiento de compromisos del PK?

¿Qué podría aportar el PK en este contexto y en el período crítico 2021-2031?

Después de lo comentado en este artículo, con la nueva, aunque extraña vida del PK, nada impide que algunos Estados/parte, según lo establecido legalmente, seis meses antes de Glasgow 2021 presenten una nueva enmienda al PK con un tercer período de cumplimiento de compromisos; periodo que debería ser efectivo desde el 2021 al 2031, en paralelo con la mencionada puesta en marcha total del AP. En definitiva, esto es crucial durante esta década para el futuro de la humanidad.

El armazón del PK está construido, es del todo utilizable y podría estar funcionando en paralelo y complementariamente al proceso mencionado de implementación del AP. El enfoque top-down del PK podría utilizarse para fijar unas metas concretas y realmente ambiciosas a los Estados que en la actualidad encabezan el ranquin de las emisiones mundiales. Estos países deberían formar parte de la nueva enmienda del «Anexo B» del PK para este tercer período 2021-2031. Y dichas metas deberían estar completamente alineadas con lo contemplado en el informe específico del IPCC del 2018 sobre los 1.5o C. De esta forma, tal vez fuese aún posible construir una respuesta multilateral potente, y con probabilidades de eficacia, para enfrentar la crisis climática.

A distinto nivel, otra ventaja podría ser considerada. El mantener vivo el PK permitiría seguir utilizando los mecanismos de mercado que el protocolo establece. Estos mecanismos ya han estado en funcionamiento desde 2008 y cuentan con todo un aparato reglamentario y burocrático que ya está en marcha y es funcional. En cambio, dentro del AP, aún no hay un consenso sobre la reglamentación de la implementación de los nuevos mecanismos de mercado que el acuerdo prevé. Y es que la reglamentación de estos nuevos mecanismos no es fácil, y presenta serias dificultades técnicas y políticas, dada la diversa naturaleza de los auto compromisos —NDC— que asumen los países, dentro del enfoque bottom-up del AP. Quizás, podría pensarse en dejar los mecanismos de mercado circunscritos, de momento, en el marco de este hipotético pero posible tercer periodo de compromisos del PK. Y quizás, este podría ser un buen estímulo para que algunos países tuvieran el interés necesario para mantener la doble vía del AP y el PK funcionando simultánea y complementariamente.

A modo de epílogo

Nunca había sido tan clara la evidencia científica del cambio climático. La emergencia climática pone en entredicho, no el futuro del planeta, sino las condiciones de futuro de la vida humana en el mismo. La comunidad científica nos dice que para estabilizar el aumento de temperatura por debajo del umbral de seguridad de los 2o C o del 1.5o C, deberíamos reducir las emisiones de gases de efecto invernadero de forma drástica y rápida. Pero a pesar de esto, hoy en día, el análisis de las reducciones de emisiones anunciadas por los países dentro del marco del AP nos situaría, en 2030, y como ya hemos dicho, muy lejos de dicho umbral de seguridad y probablemente en un punto de no-retorno.

Desde el año 1992, se ha ido construyendo un entorno multilateral bajo el cual encauzar la lucha global contra el cambio climático. La UNFCCC, el PK y el AP son tres tratados internacionales surgidos del multilateralismo; tres herramientas necesarias e imprescindibles. Hace unos meses parecía que el PK iba a desaparecer irremediablemente, pero la aprobación in extremis de su segundo periodo de cumplimiento de compromisos deja aún la puerta entreabierta a un posible tercer periodo que podría coexistir —complementaria y no contradictoriamente— con el AP y actuar de revulsivo. Y dada la gravedad de la situación actual, ¿no deberíamos aprovechar tal oportunidad? En nuestra modesta opinión, sin lugar a duda, sí. Es imprescindible un tercer periodo de compromisos que obligara a los países desarrollados —como mínimo a ellos, pero, por qué no, a otros países clave que antepongan lo global a lo particular— a hacer lo que llevan treinta años sin hacer: tomarse en serio la emergencia climática, y reducir drásticamente y cuanto antes sus emisiones, de acuerdo con lo establecido por la comunidad científica. Quizás este pudiera ser un signo de que en 2021 aún hay lugar para la esperanza.

(Artículo en coautoría con Josep Xercavins i Valls, Profesor jubilado de la UPC y ex codirector del GGCC de la UPC)