La ley de nacionalización del cobre promulgada el 15 de julio de 1971 –votada por unanimidad– preveía una “adecuada indemnización” a sus ex propietarios, las multinacionales estadounidenses Anaconda y Kennecott. Estas debían recibirla a través de las “sociedades mixtas” que se habían conformado con el Estado chileno, en liquidación después del voto de la ley.

La ley encomienda a la Contraloría, una institución independiente encargada de controlar la legalidad de los actos del poder Ejecutivo, el cálculo del valor de las empresas. Como se suele hacer en estos casos, se deduce del valor contable de las compañías el desgaste, las amortizaciones, las sumas impagas y, en este caso, el valor de un contrabando de minerales descubierto esos días.

Sin embargo, la ley de nacionalización contiene una novedad mayor: deben ser deducidas también las utilidades excesivas, un concepto que se emplea por primera vez en el marco de una nacionalización.

La idea de poner límite a los beneficios se inspira, paradójicamente, en la legislación estadounidense que, en dos oportunidades, restringió los excess profits. Durante la Segunda Guerra Mundial las utilidades adquiridas por capitales de más de U$10 millones quedaron limitadas a 5%. Si excedían ese porcentaje eran gravadas con impuestos que iban hasta el 82%. Luego, durante la Guerra de Corea (1950-1953), se consideran excesivos los beneficios superiores al 8%. Por su parte el Pacto Andino (proyecto de mercado integrado entre Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Perú y poco después Venezuela), considera entonces excesivas las utilidades superiores al 14% 1.

Al aplicar esta noción en Chile, subyace la idea que sustraer las utilidades excesivas de la indemnización es una compensación por lo poco que recibió el país en comparación a las insólitas ganancias de las compañías. En el fondo, es un argumento de índole ética: aquellas divisas son necesarias para aliviar la miseria en la que viven casi la mitad de los chilenos.

Este artículo es una síntesis de la aplicación de la noción de utilidades excesivas desarrollado en el tercer y cuarto volumen de la Historia de la Unidad Popular, La Primavera y De tres a dos bloques (LOM, 2022).

Nacionalizaciones durante el siglo XX

La idea de integrar a la ley de nacionalización la deducción de las utilidades que sobrepasen un cierto porcentaje, fue precedida por un estudio de las nacionalizaciones e indemnizaciones a lo largo del siglo XX, a cargo del equipo jurídico del Gobierno de Salvador Allende, dirigido por Eduardo Novoa.

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Eduardo Movoa Monreal y Alejandro Hales Jamarne, Santiago, Chile

Por ejemplo, cuando México entre 1920 y 1940 nacionalizó propiedades estadounidenses y británicas, incluyendo el petróleo, estas últimas recibieron U$130 millones en lugar de los U$260 millones que reclamaban.

Yugoslavia después de la guerra pagó U$17 millones por bienes nacionalizados cuando Estados Unidos pedía 150 millones.

China en 1949 nacionalizó varias empresas británicas sin indemnización.

Bolivia, después de la Revolución de 1952, pagó U$20 millones por la nacionalización de las minas de estaño en lugar de los U$60 millones que reclamaban sus dueños.

Egipto en 1958 indemnizó con 2.840 millones de francos a las compañías que operaban el canal de Suez, en lugar de los 10.000 millones que exigían.

Y Perú en 1968 tomó posesión de los bienes de la International Petroleum (filial de Esso) sin compensación, invocando deudas impagas. (Aunque en 1973 Perú pagó una indemnización de U$76 millones por todas las empresas expropiadas; el Gobierno de Estados Unidos los distribuyó entre ellas; la petrolera obtuvo U$23 millones, un monto inferior al valor de los bienes expropiados).

El estudio del equipo jurídico de la Unidad Popular constata que, de 187 empresas estadounidenses nacionalizadas hasta 1970 (excluyendo Cuba), el 66% lo fueron en países no comunistas. La mayoría no recibió indemnización y solo la mitad de los que la recibieron la consideran equitativa. Y concluye que, en varios casos, hay reglas que dan la prevalencia al interés general2.

Las utilidades excesivas

Una vez aprobada la nacionalización, el primer paso para aplicar este concepto consiste en establecer a partir de qué porcentaje los beneficios se consideran excesivos y deductibles. La ley confiere al Presidente la facultad discrecional de fijarlo.

El Gobierno decide determinar con precisión los beneficios “de las empresas nacionalizadas o antecesoras”. Encomienda el cálculo a la Corporación del Cobre (CODELCO), institución que administra las minas públicas, que estudia las tasas de retorno de las compañías cupríferas a partir del 5 de mayo de 1955, fecha en que se hizo obligatoria la publicación del balance anual. Pero Allende tenía una verdadera obsesión de que la nacionalización fuera impecable en el plano jurídico. Para mayor seguridad encarga a otro equipo el mismo cálculo.

La conclusión de ambos equipos es coincidente: los beneficios han sido exorbitantes, lo que ha privado al país de ingresos cruciales. Allende recordará ante la Asamblea General de la ONU en diciembre de 1972, que la Anaconda tuvo en Chile un beneficio promedio del 21,5% anual, cuando en el resto del mundo obtiene solo el 3,6%; la Kennecott obtiene una ganancia del 52% anual, con un récord de 205% en 1969, cuando en otros países es solo del 10%. Y el Estado ha debido asumir la deuda de U$727 millones contraída por las empresas para financiar la expansión de las actividades, que en buena parte fracasó3.

Además, hubo enriquecimiento ilegítimo –precisa Novoa– cuando las compañías vendían cobre a bajo precio a filiales extranjeras y estas lo colocaban a precio de mercado, burlando al fisco. Sin olvidar que las compañías presionaron a sus técnicos para que se fueran al extranjero, que los últimos años explotaron irracionalmente las minas priorizando las vetas más ricas, sin remover el estéril (ripio), y que estuvieron implicadas en un contrabando de metales.

Cuando en mayo de 1971, la nacionalización era muy probable, el presidente de la aseguradora del gobierno estadounidense Overseas Private Investment Corporation (OPIC), Bradford Mills, se reúne con Allende para expresar su “preocupación” por sus clientes en Chile (ITT, Anaconda y Kennecott) y le pide que se llegue a acuerdos sin desembolsar dinero de los contribuyentes estadounidenses. El mandatario señala que las compañías han obtenido sumas exorbitantes y lo invita a recorrer las poblaciones pobres afectadas por inundaciones para que entendiera por qué Chile no puede pagar cantidades enormes como indemnización.

El anuncio

La decisión presidencial sobre el porcentaje es anunciada el 28 de septiembre de 1971 en un acto en La Moneda. Allí, Allende argumenta:

La Constitución ha dispuesto que se pueden deducir los excesos de rentabilidad obtenidos por las empresas extranjeras, como una manera de restituir al país la legítima participación que éste debió obtener de dichos recursos naturales.

Con esto el país busca reparar las pérdidas que sufrió durante la Segunda Guerra Mundial, la Guerra de Corea, y en otras ocasiones por sumas que alcanzan centenares de millones de dólares.

También evoca “el derecho inalienable de todo Estado a disponer libremente de sus riquezas y sus recursos naturales” proclamado en la declaración 1083 de la ONU. Y recuerda que, en ausencia de un control apropiado, las inversiones de los países ricos no han contribuido al desarrollo de los países pobres. Mas bien lo contrario.

Finalmente da lectura al decreto: “Ejerciendo la facultad privativa que la Constitución otorga al Presidente [… este] ha determinado que la rentabilidad anual para las empresas nacionalizadas y sus antecesoras debe fijarse en el 10% de los respectivos valores libros”. Pero, ejerciendo la atribución que le permite rebajar parte del exceso, se aplica el 12% para evitar cualquier error. Lo que significa que han de deducirse como utilidades excesivas para la mina El Teniente U$410 millones; para Chuquicamata U$300 millones; y para El Salvador U$64 millones4. Allende concluye:

Tras decenios de expoliación, el pueblo de Chile hace valer sus derechos a que sean considerados los principios de la equidad también en favor de la colectividad nacional en el momento de establecer el monto de la indemnización correspondiente a la nacionalización. En la preservación de su patrimonio, en defensa de los intereses inherentes a su soberanía económica –históricamente vulnerados por las compañías cupríferas– el pueblo de Chile ha acumulado derechos frente a estas, que hoy ejerce legítima y racionalmente, al deducir rentabilidades excesivas que obtuvieron las empresas nacionalizadas5.

Media hora antes del acto, el Presidente había pedido al vicepresidente de CODELCO, Jorge Arrate, que comunicara el contenido del decreto al embajador Korry, pues se había comprometido a informarlo antes de hacerlo público. Cuando Korry escucha que la tasa admisible de beneficio es 10% pero que, para precaver errores, los cálculos se harán sobre 12%, exclama: “¡Eso significa que la compensación será igual a cero!”. Arrate da la respuesta oficial: “le corresponde al contralor determinarla”6.

Si la idea de deducir las utilidades excesivas tuvo un amplio apoyo en la izquierda y más allá –fue votada por la unanimidad en el Parlamento–, hubo desacuerdos. El caso más notable es el del economista Max Nolff, próximo a Allende, quien estimaba que trasladaría la nacionalización a tribunales internacionales por mucho tiempo.

El paso siguiente es el cálculo del monto de las indemnizaciones a cargo de la Contraloría, que tenía plazo hasta el 15 de octubre.

La gestión del embajador Korry

Sin duda esos días interviene una gestión del embajador Korry para evitar el pago del seguro, que narrará 25 años más tarde. Dice haber conversado con Carlos Matus, entonces presidente de la CAP, empresa pública de acero, y futuro ministro de Economía. Le propuso que Chile indemnice a las compañías con bonos a unos 15 años, con cupones semestrales, por un monto no inferior a los garantizados por la OPIC. Se compromete a obtener el interés más bajo posible y que los bonos sean garantizados por el Tesoro estadounidense. Así la Anaconda, la Kennecott y la ITT (expropiada por injerencia política) podrían venderlos y salir del escenario. La aseguradora OPIC ahorraría el pago a las compañías y Chile quedaría endeudado con el Gobierno estadounidense.

Pero el embajador no está en posición de orientar una negociación, como lo hizo en 1969 con la chilenización pactada, donde obtuvo un acuerdo que dejó a las compañías “muy satisfechas”. Y el Gobierno no está dispuesto a asumir la deuda que dejaría de pagar la OPIC, la que finalmente, deberá compensar a las compañías7.

En realidad, la OPIC pagó poco. Según el Wall Street Journal (14/10/1971), la Kennecott y Cerro tenían asegurados solo sus planes de expansión, deuda que será pagada por Chile, salvo U$8,1 millones deducidos por decreto. La Anaconda había asegurado U$247 millones, pero la OPIC afirma que había vendido el 51% de sus derechos a Codelco, en el marco de la “nacionalización pactada”. Y Exótica tenía un seguro por U$11 millones8.

La indemnización de las compañías cupríferas

La Contraloría había comenzado a estimar el valor de las compañías antes del voto de la nacionalización. El expediente es consultable por los abogados de éstas y por los del Gobierno. Aunque el contralor Héctor Humeres, –señala Eduardo Novoa– conocido por su oposición al Gobierno de la UP, comunica notas confidenciales a los abogados de las compañías y niega informaciones a los del Gobierno9.

Finalmente, el 11 de octubre el contralor da a conocer el dictamen final: image host

Para las tres minas antiguas el resultado es inferior a cero. Las minas Andina y Exótica reciben pago ya que no corresponde deducir utilidades excesivas porque funcionaban solo desde 1971.

El anuncio del contralor, sin embargo, adolece de una omisión y de un error jurídico: no hizo deducciones por la defectuosa aplicación del plan de expansión de las minas y, más grave, anuncia que Andina y Exótica recibirán una indemnización de U$18 y 10 millones, y que El Teniente, Chuquicamata y El Salvador, arrojan un saldo negativo, por lo que “no es procedente el pago de indemnización”. Sin embargo, jurídicamente, las compañías tuvieron derecho a indemnización, pero deducido lo que le debían al Estado y las utilidades excesivas, el saldo de la indemnización resultó negativo y no correspondía pago. El error traerá consecuencias.

Reacciones mediáticas y jurídicas

La deducción de los beneficios excesivos provoca rechazo en Estados Unidos, por principio, y también por temor que esta doctrina se extienda a otros países del “Tercer Mundo”. Las compañías no niegan sus ganancias enormes, pero estiman que, además, deben ser indemnizadas.

El presidente de Kennecott Frank Milliken hizo saber al coordinador de la Alianza para el Progreso Charles Meyer que, según el estudio de abogados Covington & Burling, “Cualquier sentencia de Chile de menos de U$176 millones [por la mina El Teniente] caería por debajo del estándar legal internacional aceptado de compensación por expropiación”11.

La prensa condena indignada: para The New York Times se trata de “una maniobra de contabilidad grotesca”. Evening Star titula “Chile se quita la máscara” y habla de “robo cínico y desembozado” y llama a tomar medidas para que esta “treta latinoamericana” no se extienda. Barron’s reclama una “respuesta apropiada" ante este “despojo”. Newsweek afirma que la Anaconda y la Kennecott mantuvieron silencio esperando obtener algo, pero “la teoría del señor Allende no es más que un sutil pretexto para la confiscación”. Time titula “El gran Zarpazo” y llama a Estados Unidos a mostrar que no es blando con las incautaciones12. Así será. Los documentos desclasificados revelan que el 12 de octubre, Nixon, fuera de sí, instruye a Kissinger por teléfono: “haz que Haig, el hijo de puta más duro que tengas, trabaje algo. Es hora de patear a Chile por el culo” (It’s time to kick Chile in the ass).

Quiero sobre actuar en este caso, han confiscado propiedad estadounidense y, no lo permitiremos […] Quiero la acción más fuerte y quiero que sea muy publicitada y altamente visible, y la quiero hoy en la televisión.

Kissinger asiente: “Eso deberías decir. Tendremos un programa al final del día”. Finalmente deciden que el secretario de Estado Rogers redacte la declaración. “Será tan dura como quieras”, responde a Kissinger13.

En Europa, en cambio, hay reacciones favorables. “Apoyándose sobre un aparataje legal irrefutable”-comenta Le Monde– Allende anunció su decisión de descontar del monto de la indemnización U$774 millones a título de beneficios excesivos. Decisión de gran alcance que “tendrá sin duda grandes repercusiones en el extranjero y en política interior chilena”. Los beneficios excesivos pueden “establecer jurisprudencia e incitar a otros países de América Latina y del Tercer Mundo a utilizar el mismo tipo de argumentos”14.

Las compañías apelan ante el Tribunal Especial creado por la ley de nacionalización. La Kennecott pide U$92,9 millones la Anaconda, U$174 millones. En agosto de 1972 el tribunal no acoge el pedido porque no le cabe anular un acto que es parte de las facultades discrecionales del Presidente. Con el solo voto en contra del Presidente de la Corte Suprema, Enrique Urrutia.

La Kennecott recurre entonces a tribunales suecos, holandeses y franceses. Conseguirá el embargo de una partida de cobre en el puerto de Le Havre, en septiembre 1972, por un valor de U$1.360.000. Pero después de una nueva batalla jurídica en los tribunales de París, el equipo de abogados chilenos dirigido por Eduardo Novoa consigue que se levante el embargo. Así la justicia francesa reconoce que la nacionalización, incluyendo los beneficios excesivos se han efectuado en estricto apego a la legalidad.

Notas

1 Novoa, 1972, La Batalla del cobre, comentarios y documentos, Quimantú, 218-219.
2 Novoa, 1972, 188 (de los alegatos de los abogados del City Bank en Nueva York, en la causa contra Cuba).
3 S. Allende en l’ONU, dic 1972.
4 Firma del decreto 92, 28/7/1971, in Textos de (1971), 286-291.
5 El Mercurio, 29/9/1971.
6 Arrate Jorge, 2017, Con viento a favor. Del Frente Popular a la Unidad Popular, LOM, 315-317.
7 Korry, conferencia en el CEP, 1997.
8 Decreto 92 del ministerio de Minería publicado in Novoa, 1972, 440-446.
9 Novoa, 1972, 287.
10 El dictamen de la Contraloría está en: Novoa, 1972, 446-461.
11 Foreign relations of The United States.
12 Novoa, 1972, 209 ; 282-283.
13 Foreign relations of The United States.
14 Le Monde, 8/10/1971.