La nacionalización de la “gran minería del cobre” votada por la unanimidad de los diputados y senadores el 11 de julio de 1971, ha sido la medida económica más transcendente adoptada en Chile el siglo pasado, considerando la cantidad de divisas que ingresó al tesoro público. Es una de las conclusiones mayores que figuran en el tercer volumen de la Historia de la Unidad Popular, La Primavera, que cubre los siete primeros meses de gobierno.
En efecto, medio siglo más tarde, en 2021, la Corporación del Cobre (CODELCO), la empresa pública que administra las minas nacionalizadas, anunció que, entre 1971 y 2021, ingresaron al erario nacional U$115 mil millones (en moneda de 2020) y espera un aporte similar los próximos 25 años. Una suma colosal, sin la cual Chile sería un país diferente, sin duda más empobrecido.
En este artículo presentamos la primera parte de la historia de la nacionalización: su gestación y las características de la ley que la hizo posible, y el paradójico destino de su diseñador, el jurista Eduardo Novoa Monreal, hoy relegado al olvido. En un próximo artículo analizaremos la noción de “beneficios excesivos” que fueron deducidos de la indemnización.

Antecedentes: la “chilenización” y la “nacionalización pactada”

A lo largo del siglo XX, Chile fue el segundo productor de cobre, después de Estados Unidos, y el metal rojo fue, y sigue siendo, su principal fuente de divisas. Desde principios de siglo, las grandes minas son explotadas por la Kennecott Copper y la Anaconda Cooper, multinacionales con sede en Estados Unidos.

La “nacionalización de las riquezas básicas” era una vieja reivindicación de la izquierda, que figura en las propuestas del Partido Comunista desde los años 1920. En 1951, dos de sus diputados presentan el primer proyecto. Y en 1961 los senadores socialistas presentan un nuevo proyecto de nacionalización, Salvador Allende entre ellos. Sin éxito, por el momento.

Cuando en 1964 es electo presidente el Demócrata Cristiano Eduardo Frei, con un fuerte apoyo del gobierno estadounidense, este refuta la idea de nacionalizar y opta por un Joint venture entre el Estado y las multinacionales. Su Gobierno firma en 1965 convenios que crean tres “sociedades mixtas”: El Teniente, Minera Andina y Minera Exótica, con 51%, 30% y 25% de acciones del Estado respectivamente. Esta operación será bautizada “chilenización”1. Los convenios adquieren el rango jurídico de “contrato-ley”, por 20 años. Lo que implica que el Estado enajena su facultad de modificar el régimen tributario y aduanero. Aun cuando Chile es socio mayoritario, las multinacionales conservan la gerencia, la dirección técnica y las ventas. Y los contratos-leyes incluyen un paquete de franquicias, liberaciones de impuestos y de medidas preferenciales en beneficio de las multinacionales, otorgados a cambio del compromiso de aumentar la producción y de refinar en Chile una buena parte del mineral.

Cuatro años más tarde, en 1969, cuando es evidente que la “chilenización” no ha sido un buen negocio para Chile, existe una consistente mayoría por nacionalizar, que incluye buena parte de la Democracia Cristiana. El Presidente Frei designa un equipo encargado de negociar con la Anaconda una participación en la mina Chuquicamata, la más grande del país. Lo componen entre otros Alejandro Hales y Andrés Zaldívar, quienes reciben instrucciones de Frei de no tomar ninguna decisión sin antes de consultar al embajador estadounidense Edward Korry.

La participación de este último será decisiva. En los documentos desclasificados, se encuentra una evaluación positiva del embajador por haber orientado la negociación y evitado la nacionalización. Es recompensado confirmándolo en el cargo. El propio Korry precisa –en 1996– que “la nacionalización pactada de 1969, ofreció la posibilidad de desbaratar el arma de la izquierda (la nacionalización)”2.

Los convenios de 1969 son bautizados “nacionalización pactada”: se crean las sociedades mixtas la Compañía de cobre El Salvador y Compañía de cobre Chuquicamata. Chile adquiere el 51% de las acciones de ambas, pero la Anaconda mantiene derecho a veto y la exclusividad de las ventas3.

En realidad, la “chilenización” y la “nacionalización pactada” resultaron perjudiciales para Chile, ya que lo esencial de las ganancias fue captado por las multinacionales. La segunda mitad de los años 1960 el precio del cobre subió de U$ 0,29 a U$ 0,70 la libra a causa de la guerra de Vietnam. Las multinacionales aprovecharon la rebaja de impuestos y el control de la venta para captar la mayor parte de la ganancia.

Los cuatro años que precedieron la “chilenización” las compañías obtuvieron un beneficio de U$213 millones. Los cinco años que siguieron su beneficio asciende a U$650 millones. La Anaconda obtuvo 80% de sus utilidades mundiales en Chile donde solo había efectuado el 16% de sus inversiones; la Kennecott, con el 49% de las acciones, ganó tres veces más que antes, explica Allende4.

El compromiso de invertir contraído por las dos compañías fue respetado a medias: las inversiones se financian a través de préstamos contraídos en Chile, con aval del Estado: el 75% con créditos externos, principalmente del Eximbank, el 23% con contribuciones del gobierno de Chile y solo el 2% con aportes de las compañías5. Lo que significa que optaron por endeudarse en Chile, sin traer nuevos capitales.

Se alzan voces pidiendo adaptar los contratos al alza del precio del metal, incluso en la Democracia Cristiana. Pero Frei mantiene una oposición obcecada a toda modificación. Sus motivos son sin duda diversos, pero la financiación estadounidense a su campaña electoral de 1964 no puede estar ausente de ellos.
El propio Radomiro Tomic, candidato a presidente de la Democracia Cristiana en 1970, constata ese año que, con el precio del cobre a 60 centavos por libra durante los últimos cinco años, Chile habría podido pagar todas las instalaciones, los planes de expansión, y disponer en el futuro de varias centenas de millones de dólares extra cada año. Y lamenta: “es una oportunidad que no volverá jamás”6.

En efecto, si se hubiese nacionalizado en 1965 (y no “chilenizado”), la historia habría podido tomar otro curso, mejor para los chilenos.

Para nacionalizar fue necesario “deshacer” la chilenización

El diseño jurídico de la nacionalización es esencialmente obra de Eduardo Novoa Monreal, el consejero jurídico de Salvador Allende, un penalista que presidió el Consejo de Defensa del Estado.
Su rol decisivo en la recuperación del cobre es objeto de un injusto olvido histórico, así como su libro La Batalla del Cobre, el principal trabajo sobre la nacionalización.
Novoa estuvo exilado y retornó a Chile en 1987. Sin embargo, los gobiernos electos a partir de 1990 lo mantienen marginado hasta su muerte en 2012. En la entrevista que nos concedió en 1997 preguntamos:
¿Lo mantuvieron aislado? Responde: “Proscrito. Proscrito. Nada si estaba mi nombre, el expediente no se trata, -el Presidente Aylwin no me puede ver a mí, ni en pintura-”.

En 1970, tres semanas antes de la elección, el equipo técnico de la Unidad Popular se reúne en El Quisco. Allí Eduardo Novoa expone las dificultades jurídicas que enfrenta la nacionalización. La principal es que el Estado ha enajenado sus prerrogativas al firmar los convenios de “chilenización” que otorgan a las multinacionales un régimen especial, intocable durante 20 años. Conclusión: es imposible nacionalizar el cobre sin antes “deshacer” este régimen especial otorgado a las compañías.
Para revertir la situación una ley no es suficiente, pues tendría el mismo rango que los “contratos-leyes” cuya vigencia había sido confirmada por la Corte Suprema. Las compañías podrían contraponer los contratos, con altas posibilidades de hundir la nacionalización.

En consecuencia –concluye Novoa– la nacionalización solo es posible a través de una reforma constitucional, ya que ésta dispone de prerrogativas para modificar contratos-leyes anteriores por razones de interés general. La reforma a la Constitución permite disolver las sociedades mixtas y anular los contratos de asesoría y administración. Además, en caso de rechazo parlamentario, puede ser sometida a plebiscito.

La decisión de nacionalizar por la vía de una reforma constitucional es adoptada por Allende con su equipo el 25 de noviembre de 1970. El Presidente da instrucciones de no abrir discusión alguna con las compañías, mientras el equipo7afina el texto final.
El proyecto se inspira en la declaración 1.803 de la Asamblea General de la ONU sobre la soberanía permanente de las naciones sobre sus recursos naturales, del 14 dic de 1962. Allende lo aprueba el 19 de diciembre8.
Es anunciado públicamente el 21 de diciembre de 1970, la misma fecha que, seis años antes, Frei había anunciado la “chilenización”. La Kennecott y la Anaconda solo lo descubren entonces, al mismo tiempo que la ciudadanía9.

El proyecto de Reforma Constitucional

Se organiza en dos partes: los preceptos jurídicos permanentes, destinados a hacer posible la nacionalización del cobre –y eventualmente otras–, y los preceptos transitorios específicos a la nacionalización de la gran minería del cobre, es decir las empresas que producen cobre en cantidades superiores a 75.000 toneladas anuales.

Los primeros establecen que “el Estado tiene dominio absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible” de todas las minas, covaderas, arenas metalíferas, salares… que puede entregar en mera concesión. En caso de expropiación, el Estado podrá tomar posesión de los bienes; la indemnización será el costo original de ellos, menos desvalorización y amortizaciones, pagable en 30 años con un interés de 3% anual. Los acuerdos o leyes anteriores (léase los contratos-leyes de 1965) pueden ser modificados “por razones de interés general” sin que particulares puedan invocar beneficios o franquicias que emanen de ellos.

Las disposiciones transitorias prevén “la nacionalización de la Gran Minería del Cobre y la Sociedad Minera Andina”, lo que incluye todos los bienes destinados a la explotación cuprífera. No habrá indemnización por los yacimientos que pertenecen al Estado. Se declaran disueltas las sociedades mixtas y quedan sin efecto los contratos sobre el precio, de asesoría y de administración. Introduce la noción de “rentabilidades excesivas”, que serán sustraídas de la indemnización, calculadas a partir del 5 de mayo de 1955 (cuando se instaura la publicación de los balances anuales)10.

Finalmente, la indemnización será determinada por la Contraloría y podrá ser apelada ante un Tribunal Especial11. Este es creado para evitar los tribunales ordinarios, particularmente la Corte Suprema, demasiado politizada y proclive a declarar inconstitucional cualquier restricción al derecho de propiedad. Las decisiones del Tribunal Especial no son apelables en la Corte Suprema y esta no puede intervenir por la vía de un recurso de queja.

El proyecto introduce en la Constitución la noción de “nacionalización”, un dispositivo jurídico diferente a la “expropiación”. Esta última establece un equilibro entre los intereses del afectado y de la sociedad: el Estado se hace dueño de bienes privados por razones de utilidad pública e indemniza al afectado el valor del bien. La nacionalización, en cambio, es una nueva forma jurídica que permite al Estado tomar el control de recursos naturales y otros medios de producción de gran importancia para el país, aunque el afectado no reciba una suma equivalente a su valor. En la nacionalización prevalece el interés de la colectividad por sobre el privado, explica Eduardo Novoa12.

Hay también un argumento ético: cerca de la mitad de los chilenos sufre miseria, mientras las compañías sacan del país sumas escandalosas que Chile necesita. En su intervención en la Plaza de la Constitución, Allende recuerda que entre 1930 y 1969 la explotación de cobre ha permitido a las compañías expatriar U$ 3.700 millones, lo que corresponde al 40% de toda la riqueza acumulada en Chile desde hace 400 años, “mientras el hombre del pueblo se debatía entre el hambre y la incultura. Por ello haremos que el cobre sea chileno, en la etapa inicial de nacionalización de nuestras riquezas”.
Este proyecto será aprobado por la unanimidad del Parlamento donde el Gobierno está en minoría, con algunas modificaciones que veremos en el próximo artículo.

Un cierto relato

Paradójicamente, sobre este persiste un cierto relato que reduce la nacionalización de 1971 a una mera “continuación” de la chilenización de Frei.
Esta narrativa se inicia durante el debate del proyecto, cuando los parlamentarios DC defienden con ímpetu que su gobierno dio un “primer paso” con la “chilenización”. Este relato toma fuerza los años 1990, probablemente porque conforta a democristianos y socialistas que entonces gobiernan juntos.
Wikipedia explica que “en 1964 el gobierno chileno comienza a realizar una serie de reformas que partieron por “chilenizar” parte de la industria del cobre, hasta culminar con la nacionalización total”.
Memoria Chilena dice que a fines del gobierno de Frei “quedó abierto” el camino de la nacionalización. La propia CODELCO indica en su sitio web que, en 1971, “el Congreso dio un paso más”.
Pero cuando se estudia desapasionadamente la nacionalización del cobre resulta evidente que no habría podido concretarse sin desmontar previamente las “sociedades mixtas” ya que estaban dotadas de un estatuto legal destinado a evitarla.

Así lo explicará el propio Salvador Allende el 11 de ju-lio de 1971:

Unos sostenían que bastaba una ley. Nosotros dijimos que no, que era preciso una reforma constitucional. Era la única manera de deshacer la maraña jurídico‐económica que nos amarraba con las empresas, terminar con los llamados contratos‐leyes, los convenios y la chilenización, y la nacionalización pactada.

En efecto, la nacionalización no es la continuación de la “chilenización” sino la ruptura con ella.

Notas

1Decreto 1.771 del 23/12/1966, publicado por Novoa Eduardo, 1972, La Batalla del cobre, comentarios y documentos, Quimantú, 375.
2Ambasador Edward Korry; conferencia en el CEP, 1996.
3Del 30/12/1969, publicado por Novoa, 1972, 391.
4Allende, discurso de 21/12/1970, in Textos de Salvador Allen-de (1971), Biblioteca Clodomiro Almeyda, en línea Discursos de Allende,96
5Letelier, in Ercilla, 25/8/1971.
6Ercilla 7/1/1970.
7Compuesto por: Orlando Cantuarias (ministro), Hernán Soto (subsecretario), Eduardo Novoa (presidente del Consejo de Defensa del Estado), Max Nolff (vicepresidente de Codelco), Héctor Olivares (presidente de la Confederación de Trabaja-dores del Cobre), Luis Valente (senador PC), Mario Vera, Jaime Estévez (economistas), María Isabel Camus (directora de ventas de Codelco), Sergio Insunza, Jorge Tapia, Eduardo Long Armando Uribe (abogados). Novoa, 1972, 123; El Mer-curio, 24/11/1970.
8Suplemento Punto Final, 22/12/1970.
9-Novoa, 1972, 120-130; 150-151.
10Proyecto publicado por Novoa, 1972, 418-424.
11Compuesto por (primera versión): el presidente de la Corte Suprema; un miembro del Tribunal Constitucional; el presidente del Banco Central, el director de Odeplan y el vicepresidente de la Corfo.
12Novoa, 1972, 153.