Para los defensores de los sistemas de protección social, la crisis de la COVID-19 fue un regalo del cielo. Quedó claro que había grandes lagunas en el acceso a la atención sanitaria, en la protección de los ingresos y en los vínculos con políticas medioambientales tales como, la necesidad de mejores viviendas, aire limpio y agua potable. La actual crisis del costo de la vida no hace sino confirmar y reafirmar esta problemática.

Mientras que los sistemas occidentales de Estados del bienestar han sido atacados durante la ofensiva neoliberal, hoy en día existe casi un consenso sobre la necesidad urgente de proteger mejor a las personas para que la economía de mercado funcione de mejor manera. Es una confirmación más de la teoría de Claus Offe sobre las contradicciones del Estado del bienestar. El capitalismo no lo quiere, pero lo necesita. Lo que está ocurriendo hoy es la reordenación y remodelación de los «nuevos» Estados del bienestar. Ya escribí extensamente sobre ello en el pasado.1-3

El nuevo consenso emergente es una noticia muy positiva, aunque también muestra algunas tendencias preocupantes. Tras la presidencia abiertamente neoliberal de Manuel Barroso en la Comisión Europea, se tomaron diferentes medidas muy positivas bajo la presidencia de Juncker y se siguen tomando en la Comisión Von der Leyen. Entre las decisiones más importantes figura la adopción de un Pilar Europeo de Derechos Sociales en 2017, seguido en 2021 por un plan de acción. La Unión Europea también adoptó una Recomendación sobre el acceso a la protección social, una Directiva sobre la promoción de los salarios mínimos legales y una Recomendación sobre unos ingresos mínimos adecuados. La Comisión también presentó una ambiciosa propuesta para mejorar las condiciones laborales en las plataformas digitales.

2024 será el año de las próximas elecciones europeas. Es una excelente oportunidad para examinar más de cerca el estado de la cuestión y el posible futuro.

El Grupo de Alto Nivel

La Comisión Europea creó un Grupo de Alto Nivel de académicos para reflexionar sobre el «Futuro de la protección social», bajo la presidencia de una antigua integrante de la Comisión, Ana Diamantopoulo. El grupo presentó su informe en enero de 2023.

Este grupo describe cuatro megatendencias que inevitablemente influirán en el desarrollo futuro de los Estados del bienestar: los cambios demográficos, entre ellos el aumento de la longevidad y el descenso de la fertilidad, los cambios en las estructuras familiares y la migración. El mundo laboral está cambiando drásticamente, con más empleos en los trabajos de calidad, pero al mismo tiempo se empeoran las condiciones de trabajo de los grupos vulnerables. La digitalización puede, a mediano plazo, generar pérdidas de empleo, aunque puede dar lugar a un crecimiento neto del empleo a largo plazo. Por último, están el cambio climático y la transición ecológica, que hasta ahora no han recibido una respuesta global de política social. El informe también contiene algunas reflexiones interesantes sobre la financiación de la protección social.

Cuatro elementos de este informe merecen más atención. En primer lugar, este informe es una defensa acérrima de un «Estado del bienestar moderno» con seguridad social, una protección social más amplia (educación, formación continua, vivienda, transporte...) y otro alegato a favor de la «inversión social».

El objetivo de la protección social es muy claro: se trata de garantizar de forma proactiva la prosperidad y el bienestar humanos. Por tanto, tiene que ir más allá de las condiciones materiales de las personas, tiene también que fomentar su capacidad para cumplir sus aspiraciones personales. El Estado del bienestar moderno es crucial para apoyar la productividad económica, proporcionar un fuerte amortiguador contra los choques económicos e invertir en «peldaños» que ayuden a las personas en las transiciones críticas del curso de la vida.

Es una confirmación del nuevo paradigma social, más allá del antiguo «garantizar el nivel de vida» y del más reciente «hacer que trabajar sea rentable». Combina la subordinación de las políticas sociales a las necesidades económicas con un enfoque más suave de la «capacidad», tal como fue propuesto por A. K. Sen.

Un segundo elemento es la atención reiterada a la inversión social. Lo que los autores quieren dejar claro es que una perspectiva basada en el curso de la vida puede tener un doble dividendo: reduce el gasto futuro en protección de la renta y amplía la base impositiva. El envejecimiento de la población hace necesaria la inversión social. Cuando existan buenas provisiones para el aprendizaje a lo largo de la vida, la inversión en los jóvenes y las provisiones para los cuidados a largo plazo, habrá menos problemas con el aumento de la edad de jubilación y habrá menos personas con ingresos insuficientes. En resumen, es una cuestión de planificación a largo plazo de las políticas sociales.

Esta inversión social forma parte de la perspectiva más amplia de la protección social y es un complemento de las funciones de la seguridad social. Según el informe, la protección de los ingresos sigue siendo una parte crucial del planteamiento de la seguridad social, aunque hay que conseguir que las personas puedan reforzar su propia capacidad para hacer frente a los riesgos.

El tercer elemento que mencionar son las pensiones. La población de la UE está envejeciendo y se prevé que alcance los 75 millones en 2050. Las mayores transferencias públicas netas de la UE van a parar a los mayores de 80 años, en pensiones y cuidados de larga duración. El mensaje no es positivo. Para que las personas sigan siendo económicamente activas hasta los 70 años, según el informe, tendría que mejorar aún más su salud y su esperanza de vida. Hoy en día, la adecuación de las pensiones está empeorando.

El informe señala la importancia de los sistemas de reparto, ya que los regímenes privados de capitalización sufren las fluctuaciones del mercado bursátil y la mayoría de las veces tienen costes administrativos más elevados.

Por último, y de forma más positiva, el informe señala la necesaria búsqueda de nuevas fuentes de ingresos. La estructura de las finanzas del Estado del bienestar se ha mantenido relativamente estable en la UE y, tras un descenso de la participación del trabajo en el PIB entre 1970 y 2000, ahora vuelve a ser bastante estable. El papel de los impuestos ha ido en aumento, mientras que las contribuciones de los interlocutores sociales disminuyen.

El informe menciona varias posibilidades para recaudar más impuestos, desde la reducción de las exenciones fiscales, más progresividad de impuestos sobre el capital, el patrimonio y el exceso de beneficios. Hay que poner fin a la «carrera a la baja» y las multinacionales tienen que pagar los impuestos que les corresponden. Se espera que en 2024 la Comisión Europea presente una nueva propuesta de impuesto sobre las transacciones financieras. Más en general, la UE debería tener más competencias para tratar estos asuntos. Asimismo, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento debería modificarse para no considerar los gastos sociales como un coste, sino como una inversión pública.

Neoliberalismo europeo

Este informe no es más que una propuesta que la Comisión Europea puede tener en cuenta o no. Ofrece un enfoque bastante positivo del futuro, aunque muchos puntos son criticables.

Confirma un enfoque europeo específico de la protección social, y difiere del discurso global promovido principalmente por el Banco Mundial. Esto no significa que hayan desaparecido todos los elementos de inspiración neoliberal. Al proponer un sistema de protección social en el que todos los trabajadores estén cubiertos por un sistema contributivo unitario con un impuesto general para llenar el vacío de la baja intensidad de trabajo, se acerca al enfoque antipobreza del Banco Mundial, cubriendo la protección básica de los ingresos y dejando todo lo demás a los sistemas de seguros privados.

En segundo lugar, al afirmar el importante papel de la negociación colectiva, mientras que la cobertura de los trabajadores se ha ido reduciendo y al afirmar la menor capacidad de proteger y recompensar adecuadamente el trabajo, esto puede utilizarse para disminuir aún más el papel de los interlocutores sociales. Se puede promover el diálogo social, pero es algo muy diferente. Por otra parte, en la directiva sobre el salario mínimo se promueve enérgicamente la negociación colectiva e incluso se hace obligatoria en los países en los que la cobertura es demasiado baja. A la hora de estudiar la flexibilidad que la economía actual requiere, se tendrá que reforzar la posición de los más vulnerables. El informe también pide una nueva reflexión sobre la desvanecida «flexiguridad».

En tercer lugar, habrá que vigilar de cerca el enfoque de la inversión social, ya que la posibilidad de una aplicación sesgada es enorme. Los autores insisten en que debe considerarse como un complemento de la protección de los ingresos, pero precisamente es la que está siendo atacada. Cada vez más, las familias individuales se hacen responsables de los cuidados.

En cuarto lugar, el nuevo Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) dispone de 150,000 millones de euros para gastos sociales y sanitarios. De un primer análisis parcial de los primeros programas realizado por el Observatorio Social Europeo se desprende que la atención ya no se centra en la reducción del gasto social, sino en la ampliación de la base tributaria de la mano de obra. Por otra parte, la inversión social ocupa un lugar central, centrándose en la capacidad de carga de los Estados de bienestar.

Otro elemento, también en el contexto del MRR, es el mayor papel de la Comisión Europea en el seguimiento de los programas nacionales. Se ha reforzado la condicionalidad, los países recibirán dinero por acciones en lugar de por promesas. Sus planes tienen que ser concretos y cumplir un objetivo específico. Para acceder a los recursos, los Estados miembros tendrán que demostrar cómo sus planes abordan los retos establecidos en las Recomendaciones Específicas por País.

Es más que simple condicionalidad. Significa que la Comisión Europea está teniendo más influencia en las políticas sociales de los países, sin ningún cambio en los Tratados y sin competencias legales. Esto puede ser positivo para los países que no están dispuestos a desarrollar sus sistemas de protección social, pero más negativo para los que tienen protecciones bien desarrolladas. Los recursos, en cualquier caso, son limitados y centrarse demasiado en el aspecto de la inversión puede poner en peligro la protección de los ingresos que, en todos los casos, es el mejor amortiguador contra la pobreza.

En su análisis de las iniciativas de política social de la Unión Europea del año pasado, el Observatorio Social Europeo señala también la exigencia, largamente debatida, de integrar un «procedimiento de desequilibrio social» en el «semestre europeo» del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Sin duda, esto permitiría un mejor equilibrio, pero, por otra parte, reforzaría la subordinación de las políticas sociales a la gobernanza económica.

Con todo, se puede decir que, con el nuevo consenso emergente sobre la necesidad de protección social, el futuro no parece demasiado sombrío. Pero hay que ser conscientes de que se trata de una «protección social» diferente de los Estados del bienestar del pasado. Es correcto decir que la Comisión Europea amplía su campo de acción, con partes del derecho laboral y nuevas políticas denominadas «inversión social». Sin embargo, no se habla de los servicios públicos, es decir, se mantienen bajo las políticas del mercado interior con la inevitable liberalización y posterior privatización. Además, leyendo y releyendo los diferentes documentos, uno no puede evitar la impresión de que el foco principal está en el trabajo. La gente tendrá que trabajar más y durante más tiempo, todas las mujeres tienen que entrar en el mercado laboral, habrá que reforzar la base fiscal de la mano de obra... En otras palabras, aunque el informe sobre el futuro de la protección social mencione las numerosas posibilidades de nuevos recursos, parece como si fueran los trabajadores los que tuvieran que proporcionarlos primero.

Conclusión

Si bien el Informe del Grupo de Alto Nivel sobre el futuro de la protección social y el análisis de las iniciativas anteriores permiten hacer un balance positivo del presente y el futuro social de la UE, también es evidente que el nuevo paradigma social anunciado se confirma y refuerza.

Sus principales características son la subordinación de las políticas sociales a la gobernanza económica y, por tanto, la reformulación de los objetivos. Los servicios públicos quedan fuera del marco. Se supone que la inversión social resolverá todos los problemas de pobreza y cuidados, dando a las familias más responsabilidades para hacer frente a los riesgos. Se mencionan nuevos ingresos fiscales, pero no se pretende atajar el creciente problema de la desigualdad. Por eso habrá que vigilar de cerca los intentos de algunos gobiernos de «nacionalizar» la protección social, es decir, de quitársela de las manos a los interlocutores sociales.

Por último, hay que centrarse en el trabajo, trabajo, trabajo. Viendo las protestas sociales de hoy, los gobiernos tendrán que aceptar que el deterioro de las condiciones laborales y salariales ya no se aceptan. Esto puede convertirse en una amenaza para la democracia.

Al fin y al cabo, ya hablemos de cambio climático, de una situación demográfica cambiante, de digitalización o de mercados laborales cambiantes, la protección social es un derecho humano y la justicia social una condición para la paz. El trabajo es un valor central, pero la preservación de la dignidad también es crucial. La Unión Europea toma medidas valientes y ambiciosas para preservar el «acervo» del pasado, pero junto con los gobiernos debe velar por seguir proporcionando una protección adecuada a las personas y a las sociedades, en todas las circunstancias.

Notas

1 Mestrum, F. (2013). The end of European welfare states?. Global Social Justice.
2 Mestrum, F. (2013). An emerging new social paradigm for Europe. Global Social Justice.
3 Mestrum, F. (2016). (Un?) socializing the European Union: a history of some ups and many downs. Global Social Justice.