Panama, entre deux océans et ères géopolitiques

Fin 2024, le Panama est placé au cœur du cyclone par le nouveau président des États-Unis. La métaphore est à peine exagérée. Sas d'entrée de deux océans, le Panama est aujourd'hui l'un des points de contact privilégié entre les deux principales puissances qui dessinent une nouvelle ère géopolitique.

Depuis 1999, l'isthme n'est plus le protectorat qu'il était autrefois, contrôlé unilatéralement par les États-Unis. Il n'est pas non plus une nation « définitivement » souveraine, disposant de marges de manœuvre définitivement assurées. Il est aujourd'hui un haut lieu d'interdépendances au sein duquel se déroule un affrontement caractéristique de la Guerre froide 2.0 qui oppose les États-Unis à la Chine/Russie.

Carte source : Limes, Italie. En gris, zone de forte volatilité et probabilité de conflit

La "destinée manifeste" du Panama

Certaines nations ont un destin manifeste. Le Panama en est une. L'essor du transport maritime au cours des quatre dernières décennies, sa géographie interocéanique et sa proximité avec les États-Unis en ont fait un triple centre névralgique. Son infrastructure maritime connecte 160 pays et 1 700 ports aux quatre coins du monde. Il permet le transit de 6 % du commerce maritime mondial et de 70 % du commerce américain.

À la fois verrou aérien, maritime, financier et migratoire, l'économie panaméenne s'est développée en grande partie sur cette prédisposition à composer avec les flux transnationaux, inévitablement aussi dans le domaine de l'économie illicite. Cet axe inter-océanique entre en concurrence aujourd'hui avec différentes routes maritimes, notamment celle de l'Arctique Nord, portée sur la Russie et la Chine, visant à connecter l'Europe avec l'Asie de l'Est.

Le pays a pleinement hérité de cette destinée en 1999, après les premiers accords de transfert Carter-Torrijos de l'infrastructure du canal signés en amont en 1977. La rente stratégique tirée de cet héritage lui a permis de bénéficier d'un modèle de croissance particulier dans la région, le positionnant dans le top dix des pays sud-américains (en PIB par habitant).

Cette prospérité repose cependant sur une précarité politico-institutionnelle. La culture politique répond à un profil caractéristique du contexte « d'enclave » territoriale. L'exercice du pouvoir est souvent conçu comme un privilège réservé à une minorité sélective, faussant les règles de l'État de droit et le dynamisme économique local. En octobre 2023, la réforme législative du « Contrat minier » a mis en relief ce contraste.

Alors que l'Assemblée nationale entérinait un Contrat minier de manière discrétionnaire, les citoyens massivement mobilisés et la Cour suprême de justice le déclaraient inconstitutionnel. Une paralysie du secteur minier affecte maintenant un secteur industriel dont la production est écoulée à 95 % vers la Chine.

La matrice conflictuelle de la Chine

La matrice conflictuelle qui entoure l'isthme panaméen n'est pas aisée à radiographier. Les États-Unis, comme la Chine, ont développé des cultures de combat systémiques et furtives, travaillant en permanence selon une logique de duplicité et d'action duale, à la fois visible et invisible. Elle s'inscrit dans le cadre d'une guerre de cinquième génération ou d'une « guerre sans limites » pour faire référence à la doctrine chinoise formulée dans Unrestricted Warfare (1991).

Selon les mots du Parti communiste chinois, exprimés en mai 2019, l'offensive livrée par la Chine contre les États-Unis est « totale », c'est-à-dire « sans limites » entre les domaines d'affrontement. Une guerre populaire est une guerre totale, et sa stratégie et ses tactiques impliquent la mobilisation mondiale des ressources politiques, économiques, culturelles, diplomatiques, militaires et autres, l'utilisation intégrée de multiples formes de lutte et de méthodes de combat.

La montée en intensité de cette contestation, observable en divers points de la planète, dessine désormais les contours d'une nouvelle guerre froide, autrement dit d'une guerre « totale » multi-domaines, menée en temps de paix.

Le silence relatif des dirigeants et des communautés stratégiques contribue à un manque de compréhension de ce cadre conflictuel. Comme le souligne Mike Studeman, ancien amiral de l'US Navy, Washington s'est volontairement résigné à communiquer sur cette confrontation, perdant ainsi du terrain dans un affrontement qui implique la dimension psychologique et informationnelle.

En substance, la Chine développe une offensive diplomatique, économique et culturelle qui pénètre la société panaméenne et l'enveloppe dans une trame de dépendances.

Pékin est présent dans les infrastructures du canal bio-océanique avec le groupe Hutchison Holdings, relié au Parti communiste chinois. Celui-ci est devenu un vecteur de conquête des nœuds logistiques à l'échelle mondiale. Après 1996, il a opéré au Panama dans les deux principaux ports du canal. Il contrôle également les zones anciennement sous la tutelle de Washington, notamment les anciennes bases militaires de Rodman et la base aérienne d'Albrook. Arrivé en quatrième place dans l'appel d'offres international de 1996, le contrat du groupe Hutchison a été scellé pour une durée de 25 ans (avec un renouvellement automatique), moyennant des pots-de-vin.

Sa présence en tant qu'opérateur lui permet de définir certaines règles de contrôle (ou de non-contrôle) des navires en transit, de réaliser des activités de renseignement et de verrouiller potentiellement l'accès au canal en cas de conflit ouvert avec les Etats-Unis. Le réseau électrique qui alimente les infrastructures du canal est également sous orbite chinoise. En 1991, les autorités philippines avaient interdit au même groupe Hutchison d'exploiter le port de Subic Bay situé dans ce même pays. En Argentine, en raison de la forte influence chinoise, les nouvelles autorités politiques ont annulé en 2024 un projet de base militaire chinoise pré-établi avec le gouvernement antérieur.

Cette présence logistique au Panama s'accompagne d'autres éléments. Le projet de quatrième pont au-dessus du canal de Panama a été lancé avec la coopération d'opérateurs asiatiques. Avec 200 000 citoyens, la communauté chinoise au Panama est la plus importante d'Amérique centrale. Les niveaux d'investissement dans les infrastructures n'ont cessé d'augmenter en 2010, avec une présence croissante dans les autres ports de l'Atlantique et du Pacifique au niveau régional.

Les investissements logistiques visent également vers le Nicaragua, le Costa Rica, l'Équateur, le Mexique, le Brésil, le Salvador et l'Argentine, modifiant chemin faisant le paysage de la logistique maritime. Tous les ports brésiliens comptent actuellement des acteurs chinois (en plus du système électrique national). L'exemple le plus récent est le mégaport de Chancay, récemment inauguré au Pérou, dont l'exploitation revient aux opérateurs de Pékin. Face à une telle évolution, un ancien général hondurien déclarait : « La Chine ne conquiert pas le monde. La Chine devient le monde ».

Cette expansion s'est accompagnée de l’affirmation de nouvelles lignes rouges adressées à Washington par la diplomatie chinoise. Ces « lignes rouges » constituent un volet du bouclier informationnel à travers lequel la Chine occupe le terrain. Elle lui permet de se légitimer aux yeux des acteurs locaux et de blanchir son objectif conflictuel. Cinq aspects tactiques émergent sur le plan informationnel :

Légitimer l'action de la Chine (valoriser le droit au développement et la défense de la souveraineté des pays ibéro-américains).
Souligner l'avantage de coopérer avec elle.
Limiter les réticences locales et extérieures.
Favoriser les divergences dans le camp opposé.
Neutraliser les contre-réactions.

De fait, ces éléments sont apparus rapidement après les déclarations de Donald Trump sur la « reconquête » du canal de Panama en décembre 2024. Ils résultent d'une action intimement coordonnée entre les sphères gouvernementales, les médias et l'influence locale (à travers les relais).

En parallèle et de manière plus secrète, Pékin instrumentalise le trafic de drogue et la migration pour mener une offensive directe contre les États-Unis. Elle favorise la distribution des précurseurs du fentanyl par les canaux logistiques ouverts à la société nord-américaine. En 1993, un rapport classifié mettait en lumière les liens entre Hutchison Whampoa, le cartel de Sinaloa au Mexique, Sun Yee On et les Triades 14K pour le trafic de stupéfiants. Le même schéma se reproduit avec les flux migratoires.

Le territoire oriental du Darien Gap, frontalier avec la Colombie, forme une plateforme d'accueil des migrants provenant de cinq continents (environ 150 nationalités recensées). Il est soutenu par les agences internationales (OIM, ACHNUR, Croix Rouge internationale, ONU) et les États-Unis. Certains observateurs estiment l'afflux vers le nord a entre 4 000 et 10 000 migrants par jour. Un nombre important de citoyens chinois en font partie.

Ce flux migratoire est naturellement devenu un problème de sécurité pour les Panaméens. Le nouveau président élu en juillet 2024 a promis de réduire la fluidité du trafic. Il a pris des mesures encore timides à cet égard. Le flux, articulé entre plusieurs pays où l'influence chinoise pèse nettement (Venezuela, Colombie, Brésil, Mexique), demeure très actif.

D’autres éléments de l’ordre du soft power complètent ce panorama. Ils relèvent de l’influence médiatique, académique et diplomatique.

Pékin n’œuvre donc pas uniquement dans une perspective gagnant-gagnant comme le prétendent plusieurs acteurs impliqués dans son influence. Elle ne met pas seulement en œuvre une politique d’expansion économique afin de rivaliser avec son rival occidental. À l’instar des États-Unis, sa culture de combat repose sur un principe de dualité et de débordement.

Son implication dans le champ stratégique des perceptions est essentielle pour asseoir la légitimité de son pouvoir (droit au développement, communauté de destin, coopération gagnant-gagnant, défense de la souveraineté panaméenne, etc.), tout en construisant des dépendances économiques débouchant sur de nouvelles formes de domination géopolitique et une offensive contre les États-Unis.

La stratégie de débordement consiste à ne pas affronter ses adversaires frontalement, mais indirectement. Il s'agit de prendre position dans des domaines où Washington et les pays ibéro-américains ne peuvent ou ne veulent pas se positionner.

Cette caractérisation n'écarte pas la coopération avec Pékin, ni avec son principal rival. En pratique, il n’est pas possible aujourd’hui pour les pays ibéro-américains de se découpler de la Chine. Mais la situation implique avant tout de comprendre la physiologie actuelle de l’affrontement et de développer une manière d’agir dans ces rapports de forces. La nature de cette réalité conflictuelle implique un virage copernicien dans la manière dont cette coopération est abordée et dans la façon d'y préparer la société.

Le Panama est d'ores et déjà encerclé dans un réseau croissant de dépendances. Une fraction des élites locales en tire une rente stratégique. L'isthme est ainsi devenu un partenaire dans cette démarche conflictuelle, l’entraînant vers une majeure exposition dans le cadre de la confrontation globale que nous avons évoquée. D’autres pays d’Asie et d’Afrique montrent des exemples similaires. L'Équateur est un autre cas plus rapproché (violation des droits des entreprises chinoises, coupure d'électricité en réponse à l'action du gouvernement équatorien, etc.).

Les États-Unis

Est-il concevable que les États-Unis n’aient pas été capables de prévenir un tel débordement dans la vision monroïste appliquée historiquement à leur hémisphère sud ? Toute puissance, consciente de cette action multi-domaines et des vulnérabilités des pays sud-américains, n'aurait-elle pas entrepris une action défensive ou offensive face à un tel risque systémique ?

Certaines manifestations sont tangibles. L'intervention militaire au Panama en 1989 avait démontré une limite non-négociable dans la gestion du passage biocéanique. Le Panama devait demeurer le partenaire de Washington sur les principales questions de l'agenda international. Mais, une vision plus large nous oblige à constater que cet agenda a été à la fois partiel, sous-exécuté, et même fonctionnel à son rival chinois.

D’une part, Washington a exercé une pression commerciale sur le Panama, caractéristique de son modèle d’hégémonie. Le Traité de Promotion du Commerce, conclu dans les années 1980, a eu des résultats relativement défavorables pour le pays. La dette publique a augmenté depuis 2008 pour atteindre aujourd’hui environ les deux tiers du PIB. Le libre-échange et la dette, y compris désormais avec la Chine, constituent le cadre derrière lequel Washington a établi un rapport de force avantageux en matière commerciale.

Les Panaméens ont établi une relation économique plus fluide avec Pékin afin de valoriser leurs secteurs minier, agricole et manufacturier, faisant vivre un tiers de la main-d'œuvre du pays. Pour autant, les asymétries avec la Chine sont aussi la règle, comme en témoigne un pays comme le Costa Rica.

Le Panama n’a donc eu d’autre solution que de s’ouvrir aux flux transnationaux et à la Chine afin d'assurer une prospérité. En 2017, il a renversé sa position sûre à l'instar d’autres pays d’Amérique centrale. La même année, il fut le premier au niveau régional à rejoindre le projet de la Route de la Soie (BRI). À mesure que Washington s'éloignait de plus en plus à la fin des années 1990, son économie a progressivement orienté ses exportations vers l'Asie.

D'autre part, Washington a œuvré pour induire cette évolution. En 1999, plusieurs responsables américains ont passé sous silence les risques liés au transfert du canal au Panama dans le contexte connu de la présence chinoise.

Un tel paradoxe s'explique par la fracture interne qui s'est creusée historiquement dans le monde anglo-américain. Celle-ci s'est exportée au Panama et à l'ensemble de la région. Il s'agit d'une fracture plus profonde qu'un simple clivage partisan entre démocrates et conservateurs ou entre néolibéraux et protectionnistes.

Elle est liée à ce que l'on pourrait appeler la « quatrième guerre d'indépendance » que Washington mène depuis des décennies pour s'extraire de l'influence « ombilicale » du Royaume-Uni. Depuis le XVIIIe siècle, Londres s'efforce en effet de maintenir un empire « informel » avec les Amériques. Après avoir affaibli l'empire hispanique, sa tentative d'unification anglo-américaine a échoué. Suite aux trois conflits intra-anglo-américains, sa grande stratégie a consisté à empêcher les États-Unis de devenir une puissance unipolaire.

En parallèle, Londres aidait les révolutions russe et française à déstabiliser les pouvoirs monarchiques de l'époque. L'Angleterre fournissait sa contribution également à la Guerre froide pour promouvoir un ordre mondial davantage orienté vers un équilibre des puissances. Après la Seconde Guerre mondiale, elle a favorisé la montée en puissance de la Chine pour former un contrepoids mondial aux États-Unis.

Dans cette perspective, le génie stratégique de la Grande-Bretagne a consisté à implanter une idéologie « mondialiste » au sein des élites occidentales. Cette idéologie amalgame l'idéologie communiste avec celles du capitalisme et de l'étatisme. Sa matrice de combat mobilise les ressources d'une guerre de cinquième génération. Bien que méconnue du grand public, cette idéologie jouit d'un statut hégémonique. Elle s'est propagée efficacement au sein des élites américaines pour s'incarner notamment dans des figures telles que Woodrow Wilson, Henry Kissinger, Jimmy Carter, Zbigniew Brzezinski, George Soros, Barak Obama, Hillary Clinton, George Bush, Joe Biden et bien d'autres.

Des générations de dirigeants ont été enveloppées dans cet horizon cognitif, dont le but était d'affaiblir la sphère étasunienne et de poser les bases d'un dominium post-national. Richard Poe et Sean Stone sont deux historiens nord-américains qui ont bien décrit cette évolution. Après des décennies de présence aux États-Unis, Donald Trump rompt avec ce courant idéologique, une première fois en 2016. Il s'agit d'un fait majeur, non perçu comme tel. Une partie de sa nouvelle administration reste inévitablement liée à ce courant.

La Chine a compris ce mouvement dès ses débuts dans la mesure où elle a directement bénéficié du retournement opéré par Deng Xiaoping en 1979 et de la normalisation opérée par Henry Kissinger. Elle l’a utilisé à son avantage, comme d’autres puissances contestatrices de l’ordre occidental.

Les conséquences directes de cette période sous influence « mondialiste » sont multiples. Le programme de Washington concernant sa sécurité hémisphérique a ainsi été sous-exécuté. Les sociétés latino-américaines et nord-américaines se sont érodées, par le soutien furtif à la lutte armée du Castro-communisme, au néomarxisme culturel, aux migrations irrégulières, au trafic illicite, aux régimes politiques adverses, ainsi qu’à l’entrée de la Russie et de la Chine dans l’hémisphère. Aujourd’hui au Panama, les agences internationales (OIM, ONU, HIRAS, Croix-Rouge internationale), tant Washington que Pékin soutiennent l’action de déstabilisation migratoire.

L'un des premiers pas de cette démarche fut précisément le transfert du canal au Panama à partir de 1977, à l'initiative de Jimmy Carter, dans des conditions qui allaient inévitablement garantir une dispersion stratégique. La présence accrue des acteurs chinois dans les infrastructures du canal de Panama, et plus largement dans l’économie centraméricaine, est liée à ce « retrait » non déclaré des États-Unis.

Il a été vécu subjectivement dans les pays d'Amérique centrale comme un abandon de la part de Washington. Les élites panaméennes ont été naturellement influencées par ce courant. On en voit l'une des manifestations dans le fait que le président panaméen José Raúl Mulino a préféré participer à la plus haute réunion du cercle mondialiste, le Forum économique mondial de Davos, au lieu d'assister à l'investiture de Donald Trump.

La provocation que vient de faire Donald Trump recouvre alors une autre épaisseur stratégique. Son intention est de récupérer une zone d’influence historiquement dégradée. Dans l’immédiat, il exerce ainsi une pression sur Pékin qui lutte pour maintenir à flot son économie frappée par la récession. Les engagements signés dans le traité entre Panama et Washington peuvent donner au nouveau président nord-américain un levier pour s'engager dans un agenda stratégique.

Aujourd’hui, une fenêtre d’opportunité s’ouvre pour reconfigurer les positions diplomatiques acquises. Cela soulève la possibilité de placer à nouveau le Panama comme protagoniste de la réparation de la brèche de sécurité hémisphérique.

Panama

Le Panama est pris en étau entre les deux géants. Entre l’héritage « incestueux » de l’interventionnisme américain et le défi de construire une culture moderne et nationale, les élites panaméennes semblent être encore loin de ces conjonctures. Au risque d’être caricatural, elles jouissent de privilèges qui furent offerts par chaque puissance de l’époque.

Le passage du canal aux mains du Panama en 1978 a alimenté une logique de « corporatocratie » qui vit dans une certaine mesure sur la gestion discrétionnaire et prédatrice du pays, au détriment de l’agenda de la sécurité hémisphérique. Depuis deux décennies, d’abondants investissements chinois jouent un rôle de clientélisme similaire. Symbole de ce phénomène, une grande partie des accords bilatéraux signés entre 2017 et 2018 entre les deux États sont passés en dehors des circuits constitutionnels.

Cela n'a pas empêché le pays de rester en tête du classement de la croissance pendant quelques années, aux côtés du Costa Rica, du Chili et de l'Uruguay. Mais la situation a changé. Les citoyens prospères ont démontré entre 2022 et 2024 qu’il leur était plus difficile d’accepter l'agenda d’une classe politique privilégiée. Les infrastructures du canal biocéanique présentent une dégradation relative. Expression de l'idéologie évoquée ci-dessus, l'épisode de sécheresse de l'année 2023 a été utilisé par les autorités politiques pour masquer la mauvaise gestion des ressources hydriques du canal.

L’argument du changement climatique a servi à dissimuler une faille de gestion. Sur le fond, les problèmes hydriques n'ont pas été résolus correctement par les autorités. La corruption et surtout le crony capitalism panaméen, c'est-à-dire la cartellisation de son économie en étroite association avec la sphère politique, s'inscrivent dans une tendance bien connue au niveau régional.

Les États-Unis, et la Chine en particulier, ont profité de cet archaïsme institutionnel pour faire valoir leurs intérêts. À plus grande faiblesse institutionnelle, plus forte vulnérabilité d’influence et de coercition. Ces facteurs ont contribué directement à diminuer la compétitivité économique du canal dans un monde plus conflictuel. Avec le soutien de la Chine, des pays comme le Mexique, le Nicaragua, le Pérou et la Colombie ont annoncé de nouvelles infrastructures visant à concurrencer le passage biocéanique.

Il y a encore un long chemin à parcourir pour y parvenir. Le Panama continue d’être un verrou décisif. Mais un nouveau paysage logistique se dessine, comme nous l’avons mentionné plus haut.

Le Panama a aujourd’hui trois adversaires principaux : la Chine, les États-Unis et lui-même

L'avenir du canal de Panama dépend en grande partie de sa capacité à procéder à une modernisation interne. C'est-à-dire moderniser sa structure politico-institutionnelle et sa manière de saisir les rapports de force du moment. Sans cette véritable mise à jour dans le contexte actuel, le Panama a toutes les chances de voir réduire ses marges de manœuvre, de continuer dans un état stationnaire ou vers une dégradation progressive vers un état plus conflictuel. Au-delà des nouveaux investissements et des « plans de modernisation » annoncés en superficie, il est nécessaire de libérer les moteurs de génération de richesse avec un cadre institutionnel plus ordonné et transparent.

Il s'agit sur le fond d'affronter deux puissances qui ont introduit des ruptures dans l'équilibre hémisphérique et dans la société panaméenne. Dans cette perspective, la participation de la communauté stratégique, du secteur privé et de la société civile est essentielle pour modifier le statu quo. Il existe des observateurs lucides de ce cadre conflictuel.

La société panaméen est davantage polarisée. Elle exprime un ressentiment légitime envers Washington et en partie envers son système politique. Toutefois, son état de mobilisation en faveur d'une plus grande stabilité et d'une modernisation constitue un point d'appui. Cette dynamique peut alimenter une nouvelle compréhension du conflit panaméen et favoriser la recherche d'alliances internationales.

Qu'on le veuille ou non, le Panama est aujourd'hui un centre de gravité lié irréversiblement à la Guerre froide 2.0 qui s'affirme au niveau mondial. Son évolution doit être analysée avec profondeur et précision.