Una matriz productiva propia de un modelo extractivista compromete un tipo de desarrollo, no solo por su escasa diversidad industrial, sino además por una serie de consecuencias relativas a la salud y al medio ambiente y en grado importante a la política fiscal. Es un hecho adquirido el carácter tóxico de la actividad minera con efectos sobre el medio ambiente cuya neutralización no ofrece garantías de erradicar la huella de carbono principal causa del cambio climático. La fragilidad del modelo, en lo que se refiere a la energía basada en material fósil con importaciones de petróleo, diesel, gas y productos metálicos, pone en serio riesgo, además los compromisos internacionales adquiridos por el Estado en las Conferencias de Partes (COP) por el cambio climático.

Con el cobre como riqueza natural de exportación, Chile ha seguido una política extractivista de repercusiones importantes en su política fiscal –más presiones sobre las cuentas fiscales, más presión sobre la actividad minera. Históricamente, con modificaciones modestas en el resto de la estructura productiva, se produjeron presiones inflacionarias que tradicionalmente dieron paso a la creación de medios de pagos en un ambiente generalizado de alza de precios.

Esto ha sido constante en la economía política desde los ya lejanos días de la misión Klein Sachs (1955) pasando por las experiencias de Frei Montalva, en la segunda etapa de su gobierno (1964-1970), la Unidad Popular de Allende en los aciagos días del boicot patronal (1970-1973) y la refundación planteada por la dictadura según los dictados de la escuela monetarista administrados por los Chicago boys (1973-1990).

Los daños del boicot empresarial se repararon con la doctrina del shock (1975) es decir mediante la reducción del gasto a expensas de los salarios y de la postergación de una seguridad social en los 17 años de la dictadura; sorprendentemente a casi 5 décadas del golpe militar, nunca la seguridad social como política logró imponerse en los gobiernos de la llamada «vuelta a la democracia». Todo ello sin mencionar las recetas del Fondo Monetario Internacional que tradicionalmente coincidieron con restringir la expansión del circulante, contraer el gasto y, por derivación, deprimir el nivel de empleo.

Durante la pandemia, en ausencia de una política de Estado la población presionó por los retiros de sus fondos de pensión, más tarde el gobierno entendió in extremis que debía subsidiar al sector productivo que durante 2020 y parte importante de 2021 se encontraba paralizado, mediante créditos Fogape y otros subsidios a la fuerza de trabajo y a la población por un monto de 50 mil millones de dólares. Esto llevó a presiones inflacionarias que culminaron en 2021 con una inflación de 7,2%, la más alta en 14 años. Pese al alza de los precios la desagradable sorpresa para la población ha sido que los salarios, al igual que las pensiones no han subido al mismo ritmo; cualquier mejora salarial se cargaba a precios, los que al subir reproducían la conocida espiral.

La economía en democracia siguió la ruta trazada por la dictadura

Cuando llegó la democracia, el camino estaba pavimentado para que la política monetaria se convirtiera en la llave maestra de la política fiscal. Esto supone un escenario donde el motor de la economía es el sector privado con prescindencia de una política nacional de desarrollo –en la situación actual el Estado queda restringido a un rol meramente subsidiario. En dictadura, con márgenes importantes de desempleo, el Estado, al margen de iniciativas privadas, inauguró los programas de empleo mínimo del Ministerio del Interior, Pem en 1974 y Pojh (programa municipal de empleo para los jefes de hogar, 1982).

En concreto, el modelo extractivista inaugura una extraña mezcla de monetarismo con iniciativas gubernamentales provenientes de los recursos del cobre que regula los gastos en relación con los ingresos. De esta manera la producción (no cobre) y el empleo pasan a ser variables dependientes de las políticas de gastos e ingresos del gobierno de turno, saldo fijado por los precios internacionales del metal, que en definitiva constituyen la variable independiente del funcionamiento de la economía. Los impuestos regulan los ingresos y determinan el presupuesto de la Nación. Cualquier falla en esta ecuación de ingresos y gastos lleva a un equilibrio de subempleo, pues por décadas –en la era moderna de la economía– se ha mantenido una discontinuidad productiva entre los sectores modernos y tradicionales de la economía, lo que afecta no solo al tipo de empleo sino fundamentalmente al acceso de Chile a una mayor complejidad de la economía que permita salir de la trampa extractivista mediante sectores de exportación de mayor o igual significación que la extracción de cobre. El índice de productividad de la minería de las grandes explotaciones del cobre, de los ‘60 y ‘70 del siglo pasado, se sitúa en relación al estrato intermedio industrial por sobre un 155%; en el caso de las unidades tradicionales la diferencia del índice es alrededor de 185%. El saldo de la discontinuidad nos atrapa en sus consecuencias. Aferrados a una economía sin complejidades el 80% de la fuerza total del trabajo permanece concentrado en pequeñas empresas y artesanado de baja productividad y por tanto de escasa proyección en la economía. Los efectos colaterales de los costos sociales de la explotación económica se reproducen en desigualdades de toda índole y por tanto incertidumbres, problemas que en el último tercio del siglo XX y lo que va corrido del siglo XXI son globales, recurrentes y de rápida propagación. Es lo que observamos en el terreno de la salud, seguridad social insuficiente, bajos salarios, contaminación urbana, degradación de tierras, ausencia de infraestructura económica, costos medioambientales de la explotación de recursos, etcétera. Sin una política en lo fundamental, el gasto queda entregado a la regla fiscal de los ingresos del cobre y al rendimiento del resto de los impuestos.

En su totalidad el rendimiento de la recaudación tributaria –basado en la integración de los impuestos a las personas (global complementario) y el impuesto corporativo– llega en Chile a un 20,7% del PIB (2019) por debajo del promedio de la OCDE, 33.8%. Cifra absolutamente insuficiente si se consideran objetivos como el financiamiento de sistemas de seguridad social y márgenes de inversión de 30% o aún de 40% del PIB como es el caso de algunos países del sudeste asiático.

Importancia del tipo de cambio en una economía abierta

Siendo una economía eminentemente abierta la flotación del tipo de cambio impone restricciones a una economía emergente, pero tradicional en sus fundamentos, incapaz de afrontar el mercado global. El valor del dólar favorece las importaciones cuando se valoriza la moneda local. En el caso contrario, el alza del tipo de cambio favorece al sector exportador, en el caso de un alza del precio del commodity, en su gasto en el mercado local y desde luego refuerza su posición en la compra de insumos en el mercado externo. Sin embargo, en ninguna de los dos casos resuelve el problema de complejidad en la economía. Hace 4 décadas atrás Chile y Corea del Sur exhibían el mismo PIB per cápita, actualmente el país asiático representa 2,3 veces dicho indicador (US $31.489 vs. US $13.231) pues en su comercio exterior se cuentan bienes y servicios de última generación, incluyendo robótica e inteligencia artificial, los que constituyen elementos importantes en la cadena de valor de sus exportaciones. En otras palabras, hemos fallado en el despegue hacia posiciones de modernidad y desarrollo compatibles con las orientaciones de la economía a nivel global.

La complejidad económica implica una matriz de especialización (Véase César A. Hidalgo, Mitos y verdades de la complejidad económica. Ciper Académico. Columna de opinión, 01.09.2020). Es el caso de los servicios a la minería que no se ubica en la fase de la refinación, sino que puede enfocarse en otros aspectos de la minería. Como lo señala Hidalgo el encadenamiento no significa necesariamente agregarle valor a la materia prima, cobre fino en el caso de la minería del cobre, pues «los datos muestran que los encadenamientos más exitosos van hacia atrás en la cadena de valor, no hacia adelante». Ejemplifica: «En el caso de Chile, no hay que pensar desde el cobre al cable, sino hacia atrás, pensando, por ejemplo, en las tecnologías de inteligencia artificial y manejo remoto que demanda la minería. Lo mismo en el sector agrícola, no es pensar de la fruta a la mermelada, sino que en la creación de robots de cosecha». El interés de esta complejidad, aclara el autor, consiste en el desarrollo que promueve si el encadenamiento es realizado por una industria local, con una tecnología local.

Nuestra posición en el mercado mundial es vulnerable. Durante la dictadura, la doctrina del shock de la demanda destinada a lograr un balance favorable en la ecuación de ingresos y gastos, intensificó la dependencia del cobre, sin que, en esa época, pese a una legislación favorable para la inversión extranjera (Ley Orgánica Constitucional de Concesiones Mineras, LOCCM enero 21, 1982), se incorporaran grandes capitales y nuevas orientaciones a la economía local. Dicha política no tendría efectos sino a partir de 1990 en democracia con nuevas inversiones, pero sin mayor proyección en lo que se refiere a la complejidad en el sector minero. En solo 10 años (1990-2000) las ventas de Codelco, 70% de la producción pasaron a 30%, retomándose el control de la explotación por las empresas extranjeras. Los rendimientos esperados quedaban entregados a un factor impositivo laxo, sin royalty que solo vendría a imponerse en democracia de manera menguada 16 años más tarde (2006), con un sector minero regido por la LOCCM que convertía la concesión en concesión plena o propiedad privada virtual de las minas concesionadas. Precios de transferencia irregulares, así como el escaso control sobre los créditos invocados por las empresas extranjeras como parte de sus inversiones cuyo efecto reducía aún más el rendimiento de las leyes impositivas. Recordemos que las matrices de las mineras depositan cuantiosos recursos en un banco de un paraíso fiscal y éste aparecía como otorgando un crédito a la filial chilena de aquella matriz extranjera. De ahí se siguen dos consecuencias negativas para el país: primero, las utilidades se remesan al extranjero, disfrazadas del pago de intereses que solo pagan un 4%, y en segundo lugar se reducían así artificialmente las utilidades en Chile, pagando en definitiva menos impuestos. Se consagraba así la transformación del impuesto adicional de 35% en un impuesto del 4%.

Baja de los precios del cobre y el ahorro forzoso

En la época de la crisis de la década de los años 80 (mayo de 1981), hace más de 40 años atrás, se crea la estructura del ahorro forzoso de los trabajadores mediante las administradoras de fondos de pensiones (AFP) según el modelo de la capitalización privada. Época en que el régimen anuncia tasas de reemplazo de un 70%, llegando en la euforia de la propaganda a vocear tasas de reemplazo de 100% (¡?). La principal tarea del sistema ha sido de resolver las falencias del extractivismo, es decir, cuando los precios del cobre bajan en el mercado internacional, las tasas de inversión de los grupos económicos, según el nivel de demanda de la economía, se reponen con los fondos de los trabajadores. Dicho de otra manera, cuando la macroeconomía del Fondo Monetario Internacional y de los economistas locales no tiene respuesta desde el lado de las finanzas, recurren al ahorro forzoso de los trabajadores, radicado en las AFP.

Recordemos las trágicas falencias financieras del modelo a comienzos de los 80 cuando este funcionaba sin regulaciones, a lo que se agregaba una cuenta corriente de la balanza de pagos deficitaria, coronándose todavía el sistema con una deuda internacional gigantesca del sector privado y un tipo de cambio irreal que al ser corregido llevó a la quiebra a vastos sectores de la industria en Chile. En conclusión, el costo de la crisis fue considerable, los bancos socializaron su deuda mediante el salvataje que les ofreció el Estado, el Banco de Chile terminaría de pagar la llamada deuda subordinada 4 décadas más tarde. La ciudadanía vía impuestos terminó por asumir la irregularidad con que se manejaban las finanzas de la época. Según una database del Banco Mundial (2003) 117 crisis bancarias se registraron, con pérdidas totales de capital del sistema, en 93 países desde los años 70 del siglo pasado (ver Martin Wolf. Fixing Global Finance, pp 32, 33).

Ya hemos dicho más arriba que el extractivismo regula la macroeconomía de la producción y el empleo, pero las falencias del modelo en una economía emergente, en su expresión financiera, son reguladas por el tipo de cambio en un marco institucional invariable donde rige la propiedad privada –corporaciones– de los medios de producción en su hábitat normal a saber, el mercado. El ajuste de ingresos y gastos de la Nación en el marco del presupuesto fiscal se logra mediante la regla fiscal definida y calculada según el precio internacional del cobre. Situación curiosa de un monetarismo keynesiano, bastante conservador, donde se preserva la institucionalidad del mercado y las opciones sin límites de la propiedad privada.

(Tradicionalmente quedan fuera de estos cálculos las externalidades negativas creadas en los emprendimientos mineros u otros de la economía, así como el aporte a las regiones donde estos proyectos se desarrollan).

Si se desea invertir es porque previamente existe la decisión del ahorro. La tasa del interés vence la preferencia por la liquidez y se sitúa en el margen de la escasez del capital que determina su valor, pero de ninguna manera resuelve el dilema planteado por ingresos escasos y gastos en desarrollo, elementos propios de un carril político que resuelve, o se niega a resolver, las prioridades en salud y seguridad social, pensiones, educación, vivienda social y otros bienes públicos básicos. ¿Quién debe sacrificarse para llegar al punto de equilibrio entre ingresos y gastos? ¿Quién paga el costo político de la reducción del gasto? –donde los criterios privados y públicos no coinciden necesariamente. Ya lo decía Keynes, «el mundo gobernado desde arriba no coincide necesariamente con el interés privado y social» (Essays in Persuasion, pp. 312-13, traducción del autor).

Es posible introducir en la ecuación de poder de la autoridad política, si no cambian las reglas del mercado, las fluctuaciones en la rentabilidad del capital, con elementos, que el extractivismo de corto plazo obnubila la visión de factores, como los costos en relación al trabajo, las invenciones, la nueva tecnología y las innovaciones. Inquietud que plantea Keynes en su Teoría General (Cf. Capítulo 11. The marginal efficiency of capital, pp. 142-144), cuestión no fácil de abordar en su conservadurismo institucional y que resucita permanentemente en el ciclo de los negocios con su secuencia de boom y slump, cuando la tasa del interés se enfrenta a las fluctuaciones de la rentabilidad del capital. Ante la inseguridad permanente no queda, recomienda Keynes, sino atenerse a la evaluación de la primera hora que llevó al inversor a su decisión de invertir. (Cf. General Theory, Chapter 12 The State of Long-Term Expectation, pp. 149, 150).

Conclusión y propuestas: los dilemas del Sr. Marcel

Aún no conocemos el detalle de los planes del Sr. Marcel y su equipo. En ausencia de esa información señalamos algunos puntos centrales que plantean la superación del modelo extractivista y abren las puertas a una orientación global de la economía por parte del poder Ejecutivo. Para mayor claridad asumo el tono de propuestas en los puntos que aquí se exponen. Por supuesto los puntos señalados distan de ser una enumeración exhaustiva –tampoco tienen la pretensión de serlo.

Como lo hemos escrito más arriba, la matriz productiva propia de un modelo extractivista compromete un tipo de desarrollo, con graves consecuencias en la salud de la población (zonas de riesgo) y el medio ambiente cuya neutralización no ofrece garantías de erradicar la huella de carbono principal causa del cambio climático. Insistimos, el Estado deberá cumplir sus compromisos internacionales adquiridos en las Conferencias de Partes (COP) por el cambio climático. En síntesis, debe elaborarse una matriz productiva de mayor complejidad que asegure la continuidad de los sectores modernos de la economía hacia otros sectores de la economía y con ello una mayor presencia en las cadenas de valor del comercio internacional.

  1. En primer lugar debe plantearse un Plan Nacional de Desarrollo de la economía capaz de abordar las limitaciones estructurales de la economía extractivista. Cabe preguntarse: ¿está en los planes de la autoridad liberarse de la trampa que significa intercambiar un metal de menor valor por productos de mayor tecnología y valor? Incluimos como prioridad el mayor aporte del Estado en Investigación y Desarrollo (ID), factor esencial para incorporarse en las cadenas de valor de la economía global. En el estado crítico de las emisiones de carbono el Plan de desarrollo nacional deberá emprender la descarbonización en dos niveles. En un frente se planteará el fin de las plantas de generación contaminantes antes de su vida económica normal, puesto que la dificultad es precisamente su longevidad. Coetáneamente se activará la matriz de energías renovables, lo que significa poner en operación la concentración solar de potencia (CPS), geotermia, bioenergía y marina, las que representan un potencial a nivel local de 793 mil MW. Al no ser continua las 24 horas del día, la generación de energía eólica y solar, se recurre a fuentes fósiles puesto que debido a la sequía la hidroelectricidad no es una opción realista.

  2. Se inaugurará un nuevo sistema de concesiones. La concesión minera es un contrato de operación que otorga al concesionario la facultad de extraer el mineral perteneciente al Estado. El titular de la concesión minera tiene el derecho exclusivo de todas las sustancias minerales que extraiga. El Estado tiene el dominio sobre las reservas. Si no hubiese un contrato de asociación con un privado el Estado podrá de manera absoluta disponer y comercializar el total de lo extraído. Si existiere un contrato asociativo entre el Estado y el titular de la concesión este último podrá disponer de aquellas según lo establecido por el contrato de operación especial (COE).

  3. Política económica destinada a resolver la discontinuidad tradicional de la economía chilena, creando conexiones entre los sectores modernos, tradicionales y emergentes de la economía, entre ellos los servicios a la minería.

  4. Control de las externalidades negativas creadas por el modelo minero de exportación: gasto en infraestructura para la población de las zonas mineras no necesariamente involucrada en las faenas; aprovisionamiento de agua potable para la población; regulación de relaves.

  5. A partir del gasto social, centrado en los bienes públicos básicos –salud, educación, vivienda social, agua, seguridad social etcétera– crear instancias productivas para su solución y desarrollo. Especial énfasis en aprovisionamiento y gestión del agua bajo el estatus de bien nacional de uso público, administración y control del Estado. Su utilización deberá sujetarse al uso beneficioso de los derechos de agua. Junto al pago de patente por el uso de derecho de aprovechamiento deberá pagarse otra patente, para el caso de caer en la causal de uso no beneficioso. La autoridad central definirá las Agencias de Cuencas, así como su marco regulatorio regional en el ordenamiento del territorio.

  6. Política monetaria y fiscal acorde con el financiamiento de los bienes públicos y progreso en la nueva estructura productiva que sustituye al modelo extractivista según lo determine el Plan Nacional de Desarrollo. Nuevo sistema de pensiones en la modalidad del reparto y libre elección con el sistema actual de capitalización. Asumir en estas opciones la realidad de una población en franco proceso de envejecimiento.

  7. El sistema de pensiones será administrado por un ente estatal autónomo a saber, el Instituto Nacional de Previsión Social. Este ente controlará todas las instituciones cuyo giro sea la administración de las pensiones, sean estas de origen estatal o privado; fijará los parámetros que decidirán la jubilación de los asociados a saber, la esperanza de vida (revisable cada 5 años) y la tasa de reemplazo que, por una parte, asegurará los trasvasijes de fondos desde los sectores de más altos ingresos a los sectores de menos ingresos y por otra, determinará la jubilación del asociado. Los particulares tendrán derecho a contratar sistemas privados de capitalización complementarios al sistema estatal.

  8. Deberán ampliarse las facultades del Banco Central para los efectos de compra de títulos de deuda de las empresas privadas que ejecuten planes y programas públicos de infraestructura en operaciones aprobadas dentro del Plan Nacional de Desarrollo y refrendadas mediante Decreto Supremo del presidente de la República. Deberá además modificarse la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central al agregar el empleo como objetivo junto al control de la inflación y la estabilidad financiera.

  9. Nuevas políticas impositivas en relación al cálculo del royalty según el ad-valorem exportado, eliminación del impuesto-crédito e impuesto corporativo basado en utilidades devengadas, regulación de las inversiones mineras y los precios de transferencia.

  10. Abordaje de una política internacional con nuestros vecinos –Argentina, Bolivia, Perú– para mancomunar acciones frente a los desafíos de la economía global en materia minera y energética.

Sin haberse enfrentado a estos problemas de política económica en el pasado no resulta fácil para un observador dilucidar las vías de solución que el Sr. Marcel y su equipo puedan proponer.