Evaluación de políticas públicas

Mientras la planificación mira hacia adelante, plantea previsiones para la acción hacia los escenarios posibles y deseables, la evaluación mira hacia atrás – más lejos o más cerca, pero siempre hacia atrás – buscando aprender de lo hecho, de los errores y los aciertos valorando lo positivo y lo negativo, para poder recomendar giros o refuerzos en la acción futura.

(Olga Nirenberg)

¿Qué es la evaluación y por qué es importante?

De acuerdo con el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española la “evaluación” consiste en la acción y efecto de señalar el valor de una cosa y “evaluar” significa estimar, apreciar, calcular el valor de una cosa. De hecho, la palabra evaluar viene del latín: valere – tener valor.

La evaluación es un proceso fundamental en la gestión de políticas públicas, programas y proyectos. En términos simples, se trata de examinar cómo se están llevando a cabo las iniciativas y determinar si están logrando los resultados esperados. Este proceso permite recolectar y analizar información para ofrecer una valoración detallada sobre la efectividad y el impacto de las acciones emprendidas.

La evaluación es una forma de investigación social aplicada, sistemática, planificada y dirigida; encaminada a identificar, obtener y proporcionar de manera válida y fiable, datos e información suficiente y relevante, en que apoyar un juicio acerca del mérito y el valor de los diferentes componentes de un programa (tanto en la fase de diagnóstico, programación o ejecución), o de un conjunto de actividades específicas que se realizan, han realizado o realizarán, con el propósito de producir efectos y resultados concretos; comprobando la extensión y el grado en que dichos logros se han dado, de forma tal, que sirva de base o guía para una toma de decisiones racional e inteligente entre cursos de acción, o para solucionar problemas y promover el conocimiento y la comprensión de los factores asociados al éxito o al fracaso de sus resultados (Aguilar y Ander Egg, 1992).

La evaluación de las políticas públicas constituye un proceso de generación de conocimiento sistemático y razonado, apoyado en evidencias, que incluye un juicio de valor sobre la base de unos criterios explícitos y presenta una finalidad de utilidad práctica: contribuir a la mejora de la eficacia de las intervenciones públicas, e impulsar la transparencia, el aprendizaje y la rendición de cuentas.

La misma puede entenderse, en este marco, como un instrumento de aprendizaje, de responsabilización de los agentes gubernamentales, de construcción de instancias de diálogo entre los involucrados en políticas y programas y de transparencia y rendición de cuentas de la gestión pública.

En otras palabras, la evaluación es el proceso sistemático de recolección y análisis de la información, destinado a describir la realidad y emitir juicios de valor sobre su adecuación a un patrón o criterio de referencia establecido como base para la toma de decisiones. Se trata entonces de un proceso que sólo conceptualmente es separable, pues en la práctica planificación/ejecución/ evaluación es una integralidad indivisible, conformada por momentos en continua retroalimentación (Niremberg, Brawerman y Ruiz, 2000).

Entendida como proceso, la evaluación se refiere al flujo permanente de producción, reconfiguración, transmisión y uso de conocimientos.

Evaluación versus investigación

Aunque tanto la evaluación como la investigación buscan generar conocimiento, sus enfoques y objetivos son diferentes:

Investigación

Su propósito principal es desarrollar y probar teorías sobre cómo funciona el mundo. Se centra en generar conocimiento generalizable y teórico mediante la observación y el análisis. No siempre tiene una aplicación inmediata o específica en el contexto de las políticas públicas.

Evaluación

Está orientada a la práctica. Su objetivo es determinar si un programa o política está alcanzando sus objetivos y qué tan bien se están logrando. La evaluación proporciona información útil para mejorar el diseño y la ejecución de políticas y programas, enfocándose en resultados concretos y en la toma de decisiones.

La evaluación debe cumplir con todos los requisitos teóricos y metodológicos de cualquier investigación, pero se trata de conocimiento aplicado, orientado a arrojar luz a las decisiones que se toman en los ámbitos públicos. La evaluación deviene, en este marco, un instrumento poderoso de aprendizaje a partir de la relación que establece entre el conocimiento producido y la práctica.

Evaluación versus monitoreo

A menudo se confunden, pero la evaluación y el monitoreo tienen propósitos distintos:

Monitoreo

Es un proceso continuo que supervisa el progreso en tiempo real. Su función principal es asegurar que las actividades se estén realizando según lo planificado y detectar problemas de inmediato. Se enfoca en la implementación y el uso de recursos.

Evaluación

Se realiza en momentos específicos para ofrecer una visión más completa y retrospectiva. Examina si los objetivos se han cumplido y analiza el impacto a largo plazo. La evaluación va más allá del proceso y se centra en los resultados y en la efectividad general.

De acuerdo a definiciones de UNICEF (1991) y del PNUD (1997), el monitoreo se puede definir como una supervisión periódica o función continua que se orienta primordialmente a dar a la gerencia de proyecto y a los principales actores (stakeholders) información temprana acerca del progreso, o de la falta de progreso, en el logro de los objetivos del programa o proyecto.

El monitoreo determina la medida en que la entrega de insumos, la programación del trabajo, los resultados propuestos y otras acciones requeridas están procediendo de acuerdo con lo programado, para poder tomar medidas oportunas con el fin de corregir las deficiencias detectadas. Mientras que, la evaluación, se define como el proceso que intenta determinar, de la manera más sistemática y objetiva posible, la pertinencia, eficacia, eficiencia e impacto de las actividades con respecto a objetivos específicos.

En la definición del PNUD (1997), se enfatiza el marco temporal, especificando que la evaluación se ha de efectuar de manera más selectiva no periódicamente ni continuamente como el monitoreo y los administradores de proyectos tienen flexibilidad para definir por qué y cuándo se requiere una evaluación. Así, la evaluación se extiende más allá que el monitoreo porque reconoce que el plan de acción constituye una hipótesis con respecto a la trayectoria que puede conducir al logro de los objetivos. De hecho, la evaluación consiste en una prueba empírica de esa hipótesis – una verificación de que dicho camino efectivamente está conduciendo a las mejoras en las condiciones de vida que se buscaban promover.

Monitoreo y evaluación: un proceso integral

Coincidimos con Mokate (2002) en que los procesos de monitoreo y evaluación son complementarios, ya que el monitoreo permite describir y calificar el cumplimiento del plan de trabajo y la evaluación, determinar si dicho cumplimiento, a su vez, ha conducido a la consecución de los objetivos que motivaron el diseño y puesta en marcha de la iniciativa.

El monitoreo y la evaluación son procesos complementarios que se integran para verificar de manera rigurosa y sistemática el cumplimiento de actividades, el uso de recursos, la entrega de productos o servicios y el logro de los objetivos, de manera que el diseño y/o la gestión de la iniciativa se pueda ajustar con el fin de asegurar que genere el valor que la sociedad espere de ella.

El proceso de monitoreo + evaluación forma parte integral del proceso de gestión. Por tratarse de una herramienta, dicho proceso sólo llega a cumplir su fin si afecta los procesos gerenciales y decisorios.
En otras palabras, la evaluación no constituye un fin en sí mismo; tiene el propósito de generar información útil para los gerentes y decisores. La evaluación necesita la información generada por el monitoreo, para emitir un juicio sobre el valor generado.

¿Para qué evaluamos?

La evaluación se lleva a cabo con dos propósitos principales: para aprender de la experiencia, extrayendo lecciones que puedan aplicarse con el fin de mejorar el diseño y la implementación de políticas públicas (y/o programas y/o proyectos), y para la rendición de cuentas al público y/o a quienes han aportado los recursos utilizados (Feinstein, 2006).

Son muchos los fundamentos para defender la implementación de sistemas de evaluación de políticas públicas o la consolidación de la cultura de la evaluación en el ámbito de gobierno (Belmonte, Marino y Pereyra, 2016).

La realización de evaluaciones de políticas públicas aporta a:

• Generar información confiable, útil, necesaria y oportuna del programa o política evaluado;

• Realizar mejoras en el programa o política evaluado, ya que permite la retroalimentación y el aprendizaje a la luz de los resultados;

• Aumentar la calidad de las intervenciones públicas y servicios;

• Promover la rendición de cuentas o responsabilidad por parte de los funcionarios públicos frente a la ciudadanía, no sólo en cuanto al manejo de fondos y asignación de recursos sino además, respecto de los resultados de los programas y políticas formuladas;

• Fomentar el aprendizaje y la retroalimentación, influyendo (además) en posibles acciones futuras.

En cuanto recurso para la mejora de la gestión pública e instrumento para el fortalecimiento y la profundización de la democracia, acordamos con Neirotti (2012) en que la evaluación presenta una serie de oportunidades y desafíos a las organizaciones gubernamentales, académicas y de la sociedad civil en general.

Como sostienen Di Virgilio y Solano (2012), si las políticas públicas se implementaran siempre de acuerdo a las intenciones, y si no hubiera efectos no buscados, la evaluación no sería útil, excepto para confirmar el logro de los objetivos. En ese tipo de mundo no habría incertidumbre, coincidiendo lo planeado con lo realizado.

Pero en el mundo real las políticas no siempre pueden implementarse conforme a las intenciones, y los planes no siempre se cumplen, o se cumplen sólo parcialmente. Además, frecuentemente se presentan efectos no buscados, positivos y/o negativos. Por lo tanto, es importante verificar qué es lo que realmente ha sucedido y el grado en que se han cumplido los objetivos, lo cual permitirá mejorar la eficacia y eficiencia de las intervenciones futuras, posibilitando un mejor uso de los recursos para alcanzar un mayor nivel de resultados positivos y evitar o mitigar los efectos indeseados negativos.

La necesidad de institucionalizar la evaluación

Para que la evaluación sea efectiva, debe ser parte integral de la gestión pública. Esto significa:

Incorporarla en la gestión

La evaluación no debe ser un proceso aislado; debe integrarse en la planificación, ejecución y análisis de los proyectos y políticas.

Capacitación y voluntad política

Es crucial que los funcionarios tengan las habilidades necesarias y que exista un compromiso político para apoyar la evaluación.

Acceso a Datos Fiables: Contar con estadísticas y datos confiables es esencial para realizar evaluaciones precisas y efectivas.

Cambio de Percepción: Es importante ver la evaluación como una herramienta de aprendizaje y mejora, no solo como un instrumento de control.

La mayoría de los autores reconocen que pese a la importancia de los procesos de evaluación, aún es poco común encontrar programas o políticas sociales en América Latina que cuenten con un riguroso y sistemático proceso de evaluación incorporado en las actividades cotidianas de gestión y toma de decisiones. Aunque puede haber cierto progreso en la creación de conciencia sobre la importancia de la evaluación, ésta aún no ha logrado un papel significativo o estratégico dentro del trabajo de diseñar e implementar políticas, estrategias, programas o proyectos.

Es menester “transformar el monstruo en aliado” parafraseando a Mokate (2002) es decir, lograr que se deje de ver a la evaluación como una amenaza (instrumento de control, fiscalización y coacción) y que se la perciba como una oportunidad; como la posibilidad de aprender juntos, reflexionando sobre la práctica; como un instrumento para profundizar la democracia, generar mayores condiciones de equidad y elevar la calidad de vida de toda la población.

Aumentar la cultura de evaluación implica avanzar en la mejora del conocimiento y la información disponible sobre los planes y programas de gobierno, desarrollar las capacidades técnicas de funcionarios y fortalecer la voluntad política en las distintas instancias de gestión.

Esto colaborará con la instalación de la evaluación como práctica cotidiana vinculada e incluida en la planificación, la implementación, el seguimiento y el análisis post intervención. Pero también implica contar con acceso a estadísticas nacionales confiables que sirvan no solo como diagnóstico, sino también como referencia continua sobre las mejoras y los desafíos pendientes.

La institucionalización de la evaluación permitirá recuperar la legitimidad de los gobiernos, la transparencia de sus acciones y la revitalización del sistema democrático.Red de Evaluación de la Argentina.EvaluAR

En conclusión, la evaluación es una herramienta poderosa para mejorar la gestión pública, aumentando la efectividad de las políticas y programas y fortaleciendo la transparencia y la rendición de cuentas. Al institucionalizar y utilizar adecuadamente la evaluación, se puede asegurar que las iniciativas públicas realmente beneficien a la sociedad y cumplan sus objetivos.Semana de la Evaluación gLOCAL

Bibliografía

Ander Egg, E. y Aguilar, M.(1992). Evaluación de servicios y programas sociales. SXXI. Belmonte, A. ; Marino, T.; Pereyra, V. (2016). “¿Y si evaluamos las políticas públicas? Claves para entender la necesidad de la evaluación, a partir del diagnóstico de Mendoza”; Observatorio de Políticas Públicas, Área de Políticas Públicas, UNCUYO.
BID. Oficina de Evaluación. (1997), Evaluación: una herramienta de gestión para mejorar el desempeño de los proyectos. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo.
BID. (1994), “Hacia la transformación del sistema de evaluación”, documento de trabajo. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo.
Di Virgilio, M. M. y Solano, R. (2012). Monitoreo y evaluación de políticas, programas y proyectos sociales. Buenos Aires: CIPPEC y UNICEF.
Mokate, K. (2002). Convirtiendo el “monstruo” en aliado: la evaluación como herramienta de la gerencia social.
Neirotti, N. (2012) Evaluation in Latin America: Paradigms and practices.
Nirenberg, O. (2001). Nuevos enfoques en la evaluación de proyectos y programas sociales. Ponencia presentada en el marco del VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina.
Nirenberg, O.; Brawerman, J.; Ruiz, V. (2000). Evaluar para la transformación innovaciones en la evaluación de programas y proyectos sociales.
Perret, B. (2001). L’evaluation des politiques publiques”, Ed. La Decouverte, París.
PNUD (1997). Políticas de monitoreo y evaluación.
Real Academia de la Lengua. (1992), Diccionario de la Lengua Española, 21a. edición, Madrid: Espasa Calpe, S.A.
UNICEF (1991). Guía de UNICEF para monitoreo y evaluación : ¿Marcando una diferencia?