La crisis mundial actual de solicitantes de asilo político y de refugiados ha ido acelerándose desde la adopción de la Convención de sobre el Estatuto de Refugiados, adoptada por la ONU el 28 de julio de 1951. Esta convención define el término refugiado, esboza los derechos de los solicitantes de asilo y establece normas internacionales de trato para su protección.

Según las estadísticas de la Agencia de la ONU para los Refugiados, ACNUR, había 108,4 millones de personas desplazadas forzosamente en todo el mundo a finales de 2022, como consecuencia de persecuciones, conflictos, violencia, violaciones de los derechos humanos o acontecimientos que perturban gravemente el orden público. Entre estas los desplazados habían más de 35,3 millones de refugiados y 5,4 millones de solicitantes de asilo.

Considerando la naturaleza multicausal del actual desorden geopolítico mundial manifestado en la pobreza extrema, la naturaleza prolongada de la mayoría de los conflictos armados, violaciones sistemáticas de los derechos humanos en muchos Estados como Siria, Afganistán, República Democrática del Congo, Sudan del Sur, Eritrea, Somalia, Venezuela, Nicaragua, entre otros, es difícil anticipar un cambio en la escala y el alcance de estos flujos incontrolables de migraciones forzadas.

En los primeros siete meses de 2023 llegaron 176.100 migrantes a los Estados de la Unión Europea (UE), según Frontex, la agencia de fronteras de la UE. Esto supone un aumento del 13% respecto al mismo periodo de 2022 y el mayor total de enero a julio desde 2016. Los Estados miembros de la EU se enfrentan a enormes retos técnicos y políticos con la llegada a gran escala de solicitantes de asilo. Los recursos y la capacidad institucional de acogida de algunos Estados miembros han sido desbordados en los últimos meses, dejando a personas sin hogar, en situaciones de hacinamiento y precariedad de alojamiento y subsistencia.

Los intentos de fomentar la solidaridad entre los Estados miembros de la UE pueden verse debilitados si la capacidad de recepción de los allegados pone bajo presión fuerte al sistema de inmigración de los Estados de la organización. Un país cuyo sistema sobrecargado no pueda acoger a más solicitantes de asilo puede ver cómo los recién llegados lo evitan, continúan de largo, en busca de mejores condiciones en otros lugares. Ante el elevado número de llegadas, los países con sistemas de recepción menos desarrollados, con menos experiencia en la integración efectiva de refugiados, o por razones políticas podrían desviar los flujos migratorios, facilitando su continuación al destino final o cerrando las fronteras. El resultado es una presión aún mayor sobre los Estados miembros vecinos.

El 10 de noviembre de 2015, Nicaragua cerró su frontera con Costa Rica, dejando varados a unos 1,600 cubanos ilegales que, en busca del sueño americano, se dirigían en ruta hacia Estados Unidos. Estas personas entraron por Ecuador, Venezuela y Guyana entes de continuar su destino hacia los Estados Unidos.

El 21 de setiembre de 2023, se reportó que Nicaragua estaba desempeñando un papel importante en la crisis migratoria, al permitir la entrada personas de todo el mundo por una tarifa de 160 dólares, cuando una visa de turista costaba 10 dólares, ignorando hacia donde se dirigían.

Según la embajada de Estados Unidos en ese país, los funcionarios ignoraban el negocio lucrativo del tráfico de personas, creando de hecho una puerta trasera de entrada ilegal hacia Estados Unidos. La sospecha es que Daniel Ortega, enemigo de Estados Unidos, cuya esposa e hijos son objeto de sanciones, estaba, y aún está -usando como arma el flujo de migrantes.

No todos los Estados poseen los recursos y medios necesarios para afrontar un alto número de llegadas. El sistema de recepción está abrumado en Costa Rica. Para mediados de 2022, Costa Rica acogió 204,000 solicitantes de asilo. La directora de la Unidad de Refugio de la Dirección de Migración de Costa Rica, Esther Núñez, dijo que gran parte de las personas que solicitan refugio en Costa Rica lo hacen porque necesitan regular su estatus migratorio, pero realmente no califican para refugio.

Los solicitantes de asilo representan una presión adicional tomando en cuenta que una economía muy afectada por la pandemia del COVID-19 debe ponerse ponerse en marcha. El país pidió el apoyo de la comunidad internacional ante el desafío migratorio. Los flujos migratorios a gran escala, la situación económica y la estrechez fiscal limitan la capacidad de acción y ponen en riesgo la cobertura adecuada de las personas que buscan refugio en suelo costarricense, asegura el gobierno.

Similarmente, Estados que tienen dificultades para tramitar las llegadas espontáneas pueden rehusarse a aceptar a solicitantes de asilo y refugiados por otros medios, como la reubicación o el reasentamiento.

El sistema de asilo del Reino Unido está quebrado afirma el gobierno británico. La prensa denuncia la misma queja. Las cifras de llegadas en botes inflables en 2022, originadas en Francia, superaron las 45,700, un aumento del 60% respecto a las 28.500 que llegaron en 2021.

También es un reto en proporcionarles lo estrictamente necesario y garantizar sus derechos. En el Reino Unido había 110.171 personas que recibían ayuda en 2022, un 30% más que en 2021. Más de 45.000 solicitantes de asilo fueron hospedados en hoteles entre 200 autoridades locales. Esta cifra ha aumentado para 2024. El costo de alojar a los solicitantes de asilo en hoteles ha aumentado a la extraordinaria cifra de 8 millones de libras esterlinas por día, lo que se traduce en un gasto anual superior a los 3 billones de libras.

Muchos preguntan, ¿por cuánto tiempo es esta solución sostenible para los pagadores de impuestos?

Las soluciones que los Estados han tratado de alcanzar para estos problemas son complejas y no están libre de complicaciones. El 14 de abril de 2022, el gobierno del Reino Unido, en un acuerdo firmado con Ruanda -desechado por el actual gobierno del Primer Ministro Kier Starmere-, y la presente interpretación del Artículo 33 de la Convención sobre los Refugiados, anunció planes para enviar los solicitantes de asilo a ese país, si se considera que su solicitud es inadmisible según las normas británicas. Ahora, el Proyecto de Ley de Inmigración Ilegal de julio de 2023, estipula que para que las personas que lleguen ilegalmente al Reino Unido serán detenidas y deportadas rápidamente a su país de origen o a un tercer país seguro como Ruanda donde se estudiará cualquier solicitud de asilo.

El fin es eliminar los incentivos para realizar travesías peligrosas en botes inflables, acelerar las deportaciones de ilegales, liberar capacidad para que el Reino Unido pueda apoyar mejor a quienes realmente necesitan asilo a través de vías seguras y legales. Igualmente, garantizar el reasentamiento de los refugiados más vulnerables.

Así, una solicitud de asilo será considerada inadmisible si la persona ya había presentado una solicitud en otro país. También será rechazada si el solicitante se encontraba anteriormente en un país seguro antes de llegar al Reino Unido.

Ahora bien, el punto que vale la pena subrayar aquí no es el manejo de los factores internos que llevan al éxito of fracaso de un sistema de recepción efectivo. Tampoco si al enviarlos a Ruanda infringe el derecho internacional.

El asunto crucial es que las personas que atraviesan ‘innecesariamente’ el Canal de la Mancha, arriesgando la vida, explotados por traficantes humanos, provienen de Francia, donde podían haber solicitado asilo. Inclusive, antes de pasar por Francia, habían pasado por otros países seguros de la UE.

En contexto, la ONU ha informado que 2024 ha sido, y se prevé que será el año más mortal para los migrantes que cruzan el Canal de la Mancha, con un aumento notable de incidentes trágicos y muertes en comparación con años anteriores. La ONU dice que 2024 es el año más mortífero para los migrantes del Canal.

Así, 31.493 personas llegaron en pequeñas embarcaciones para el año que finalizó en junio de 2024. Además,
el número total de migrantes que cruzaron el Canal de la Mancha superó los 13.500 desde que el Gobierno del Primer Ministro Británico, Keir Starmer, llegó al poder el 5 de julio y declaró crisis en la frontera.

El debate generado por esta conducta de ‘escoger y elegir’ (‘pick and choose’) es el siguiente: los solicitantes genuinos de asilo y refugiados están obligados a solicitar asilo en Francia o en el primer país seguro al que lleguen.

Una variación del argumento es que los solicitantes de asilo y refugiados que llegan al Reino Unido, desde Francia, son inmigrantes económicos ilegales.

Obsérvese que hay dos cuestiones interrelacionadas en estos argumentos: primero, libertad para escoger el país donde se hará la solicitud de asilo y, segundo, se cuestiona quién es un refugiado. Tiene sentido empezar por la pregunta.

¿Quién es un refugiado según el derecho internacional?

La definición legal de refugiado está contenida en el Artículo 1A(2) de la Convención sobre los Refugiados. Así, un refugiado es toda persona que:

  1. Tiene fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas;
  2. A causa del temor se encuentre fuera del país de su nacionalidad;
  3. No puede obtener o no quiere acogerse a la protección de su país;
  4. o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él.

Para que una persona sea considerada refugiada legalmente deben cumplirse todas las condiciones estipuladas en la Convención sobre los Refugiados. Una persona puede tener un temor muy bien fundado pero no obtiene protección porque, aunque temerosa, no teme ser perseguida por uno de los motivos contemplados en el instrumento. El tipo de protección que se confiera recae sobre otros instrumentos internacionales de derechos humanos.

Otra persona puede reunir todos los criterios para obtener el estatus de refugiado pero está viviendo en un campo de refugiados en su propio país. Este es un caso de desplazamiento forzado e interno pero no de un refugiado.

Incluso las víctimas de guerras civiles no siempre reúnen los requisitos para obtener el estatus de refugiado. Entonces, no califican si se concluye que no han sido objeto de persecución por cualquiera de los actores involucrados en el conflicto, sino que han huido de la situación general de seguridad y violencia.

La situación es complicada especialmente porque la Convención sobre los Refugiados no define el significado de persecución. Esta falta de definición trae una serie de complicaciones en relación a la interpretación del Artículo 1A(2). De momento, es suficiente argumentar que esto es deliberado porque permite que la flexibilidad y la evolución del significado de la palabra con el tiempo.

Según el Manual del ACNUR, no existe una definición universalmente aceptada de persecución. No obstante, el Artículo 33 de la Convención sobre los Refugiados es instructivo. De este precepto podemos deducir que la persecución corresponde a un daño o amenaza contra la vida o la libertad de una persona por motivos de raza, religión, nacionalidad, opinión política o pertenencia a un determinado grupo social. Otras violaciones graves de los derechos humanos, por los mismos motivos, también constituyen persecución.

Ahora bien, el 26 de setiembre de 2023, en declaraciones al American Enterprise Institute en Washington DC, Suella Braverman, la ex-ministra británica del Interior, afirmó que la comunidad internacional no había logrado reformar la Convención sobre los Refugiados y la Convención Europea de Derechos Humanos. Expresó que la jurisprudencia derivada de la Convención ha rebajado el límite para solicitar asilo y que los solicitantes sólo tienen que demostrar que sufren discriminación, en lugar de un riesgo real de tortura, muerte o violencia.

Según Braverman, las mujeres y las personas homosexuales deben sufrir persecución más que simplemente discriminación. La persecución debe demostrarse y es el umbral que determina la concesión del estatus de refugiado. La ex-ministra indicó que este tipo de medida mantiene a un sistema de asilo estable; no es suficiente ser gay, o mujer, y temer la discriminación en el país de origen del solicitante para acceder a este derecho de protección especial. Las declaraciones han sido condenadas y apoyadas por muchos, inclusive ACNUR.

Nótese que la idea de la discriminación no entra en la ecuación: persecución = daño grave o amenaza contra a la vida o libertad + el fracaso de la protección estatal. ¡Aceptado! Literalmente, el temor fundado en simple discriminación no es parte de la definición legal de refugiado.

Sin embargo, las afirmaciones de Braverman entran en tensión con la perspectiva de ACNUR. ACNUR, afirmó que no es necesaria una reforma ni una interpretación más restrictiva de la Convención sobre los Refugiados, sino una aplicación más firme y coherente de la Convención y de su principio subyacente de reparto de responsabilidades.

ACNUR, apagándose a sus responsabilidades legales como guardián del régimen internacional de protección de los refugiados, y en respuesta a las preguntas de los Estados miembros de la ONU, de manera reiterativa, ofrece las siguientes observaciones sobre quién es un refugiado como cuestión de derecho internacional. Son refugiados, según la definición de la Convención sobre los Refugiados, las personas que huyen a través de las fronteras estatales por las siguientes razones:

  • persecución por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas;
  • conflicto armado, que puede estar arraigado o desarrollarse por motivos de raza, etnia, religión, política, género o divisiones entre grupos sociales;
  • violencia perpetrada por bandas organizadas, traficantes, y otros actores no estatales, contra los que el Estado no puede o no quiere proteger;
  • persecución por motivos de orientación sexual o identidad de género;
  • desastres (incluidas sequías o hambrunas) cuando estén vinculados a situaciones de persecución o conflicto armado arraigadas en divisiones raciales, étnicas, religiosas o políticas, o afecten de manera desproporcionada a determinados grupos.

Obsérvese nuevamente que la idea de discriminación no aparece explícitamente en las aclaraciones de ACNUR.

Teóricamente persecución por motivos de orientación sexual o identidad de género no es lo mismo que discriminación contra una persona por los mismos motivos, a pesar de que sea una infracción contra los derechos humanos. Es posible que la discriminación sistemática conlleve a la persecución, en cuyo caso se activa el derecho a protección especial bajo los términos de la Convención sobre los Refugiados. La cuestión de relevancia ahora es determinar si los solicitantes de asilo tienen automáticamente un derecho de entrada y si los refugiados deben solicitar asilo en el primer país seguro al que lleguen.

Derecho de entrada y libertad para escoger

A nivel internacional, y en virtud del Artículo 14 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, toda persona tiene derecho a solicitar asilo en un Estado para protegerse de la persecución. La pregunta de relevancia es la siguiente: ¿tiene el solicitante de asilo el derecho correspondiente automático de admisión en un Estado en particular?

Para responder a la pregunta, primero debemos referirnos al Artículo 9 de la Convención sobre los Refugiados. Este precepto, entre otras cuestiones, estipula que un Estado parte de de la Convención debe determinar que [una] persona es realmente un refugiado.

Además, según el Artículo 31(1), los Estados Contratantes no impondrán sanciones penales, por causa de su entrada o presencia ilegales, a los refugiados que, llegando directamente del territorio donde su vida o su libertad estuviera amenazada en el sentido previsto por el artículo 1, hayan entrado o se encuentren en el territorio de tales Estados sin autorización, a condición de que se presenten sin demora a las autoridades y aleguen causa justificada de su entrada o presencia ilegales.

El Artículo 31(2) consagra que, los Estados contratantes no aplicarán a tales refugiados otras restricciones de circulación que las necesarias; y tales restricciones se aplicarán únicamente hasta que se haya regularizado su situación en el país o hasta que el refugiado obtenga su admisión en otro país. Los Estados contratantes concederán a tal refugiado un plazo razonable y todas las facilidades necesarias para obtener su admisión en otro país.

Por consiguiente, si tomamos los Artículos 9 y 31 (1, 2) de la Convención sobre los Refugiados de manera conjunta, podemos extraer razonablemente dos conclusiones. Primero, no existe un derecho automático de entrada. En otras palabras, los Estados no tienen un deber de otorgar asilo, sino solo considerar de manera justa la solicitud de asilo presentada ante ellos por un solicitante. Los Estados determinan quien es un refugiado en virtud del derecho internacional.

Si bien todos los solicitantes de asilo no llegan ser refugiados, en caso de ser negada una solicitud, todos los refugiados en algún momento han sido solicitantes de asilo, previo a la espera de una determinación de la condición de refugiado. Este derecho a irse de un Estado, sin necesariamente no tener un privilegio de admisión en otro, refleja un dilema en la práctica actual: una falta de simetría a la libertad del movimiento internacional.

Segundo, parece que los refugiados no tienen que solicitar asilo en los países que atraviesan para llegar a un lugar seguro, a fin ampararse a la protección conferida en el Artículo 31. Los artículos protegen contra la penalización y persecución por entrada ilegal en un país de acogida en determinadas circunstancias.

Además, la Convención sobre los Refugiados no obliga, ni explícita ni implícitamente, a solicitar asilo en el primer país seguro al que llegue un refugiado. El instrumento se centra en el temor muy bien fundado de una persona a ser perseguida en su país de origen. El hecho de que esa persona haya viajado por varios países, antes de solicitar asilo en el Estado escogido, no influye en el temor fundado a ser perseguido en su país de origen. Todo se trata de la relación del refugiado con temor a la falta de protección frente al daño grave a su vida o libertad en su país de origen; no con los países por haya pasado antes de elegir el país donde quiere solicitar asilo.

Esta interpretación carece de consenso, de ahí la discrepancia con el Reino Unido.

También, el Artículo 33 de la Convención sobre los Refugiados contiene el llamado principio de no devolución o expulsión (non-refoulement). Este principio es el pilar normativo sobre el que descansa todo el sistema internacional de protección de refugiados. Bajo este mecanismo, un refugiado tiene el derecho a no ser expulsado o devuelto por la fuerza a un lugar donde su vida o libertad están amenazados.

El 14 de junio de 2022, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos dictó una orden judicial que detenía el primer vuelo de solicitantes de asilo que iban a ser reubicados en Ruanda.

Este principio es consagrado en el Artículo 28(8) de la Convención Americana de Derechos Humanos y, aunque no explícitamente afirmado, es derivado del Artículo 3 del Convenio Europea de Derechos Humanos. Se considera este principio ha alcanzado el estatus de derecho internacional consuetudinario. En consecuencia, es legalmente vinculante para la mayoría de los Estados. Claro, las realidades prácticas contrastan con los preceptos legales, alegan muchos. Pero esta crítica no menoscaba la legalidad y legitimidad del principio de no devolución.

¿Dónde encajan los migrantes voluntarios en esta entramada?

A como explicitado, la naturaleza voluntaria del desplazamiento es clave para determinar si un individuo es un solicitante de asilo, un refugiado, o un migrante económico ilegal. Un individuo que sale voluntariamente su país de origen motivado por la búsqueda de trabajo, pobreza, o una mejor calidad de vida, se denomina comúnmente migrante económico. Esta categoría de personas no puede amparase al derecho de asilo ni llegar a ser refugiado.

Sin embargo, no hay nada en la Convención sobre los Refugiados que excluya del estatus de refugiado a una persona que, además de tener muy bien fundados sus temores de ser perseguida, también busque una vida mejor.

A manera de conclusión, la Convención sobre los Refugiados es la piedra angular del régimen jurídico internacional de protección de los refugiados. De momento, la idea de que un solicitante de asilo y refugiado pueda ser devuelto a un tercer país seguro, donde pudo haberse acogido a protección, bajo la Convención de Refugiados, es una quimera.

El 14 de junio de 2022, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos bloqueó el envío de solicitantes de asilo que iban a ser reubicados en Ruanda. El motivo del bloqueo: Ruanda no es un país seguro. Al igual que Braverman, un número creciente de voces llama a una revisión y reforma de la Convención. Después de todo, alegan, el instrumento tiene 72 años y el contexto geopolítico global del Siglo XXI es diferente a las de 1951. Otros se oponen. ¿Necesita revisión el instrumento?